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| 內容簡介： |
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改革开放以来，经过20多年努力，中国特色的城乡基本医疗保险制度体系框架已基本形成。2010年10月27日颁布的《社会保险法》总结城乡基本医疗保险的政策制度经验，以基本法的形式确立了我国城乡二元、三三制格局的基本医疗保险制度体系。但是，《社会保险法》遵循了“先基本法、后精细化”的立法路径，本身只是一部支架性、综合性、原则性、原理性、大纲式立法，必须进一步制定单行“基本医疗保险实施条例”，才能保证基本医疗保险制度稳定有效地实施。近年来，由人社部和卫生部分别起草的“基本医疗保险条例”和 “新型农村合作医疗条例”成为立法争执难题。本著作的研究力求厘清立法争执的焦点，遵循基本医疗保险立法规律，借鉴基本医疗保险域外立法经验，总结基本医疗保险本土制度资源，既明晰我国基本医疗保险立法的总体体例，也构建了“基本医疗保险条例”的基本规范内容，同时，还针对城乡居民医疗保险的初级性，创建性地提出构建“城乡居民初级医疗保险管理条例”。
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| 關於作者： |
孙淑云
女，1966年12月生，山西省永济市人。现任山西大学政治与公共管理学院教授、硕士生导师，主要研究方向为社会保障法。1987年本科毕业于山西大学法律系；1990毕业于西北政法学院，获得法学硕士学位；1990年至2001年在工商银行山西省分行任法律顾问；2002年至今供职于山西大学。曾在《中国软科学》、《管理世界》、《社会科学》、《法律科学》、《山西大学学报》等各类期刊上发表学术论文50余篇；出版专著《乡镇卫生院改革的政策法律研究》，合著《新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究》。主持国家社会科学基金3项、教育部人文社科基金以及其他省部级课题6项。
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| 目錄：
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目录
前言
第一章导论
一、本书研究背景
二、研究现状
三、研究方法
四、研究内容与创新
第二章基本医疗保险制度建设历程：政策试点、渐进完善
第一节城镇职工基本医疗保险制度的建设
一、计划经济时期城镇医疗保障制度的停滞与初步改革
二、城镇职工基本医疗保险制度的确立
三、城镇职工基本医疗保险制度的框架与内容
第二节新型农村合作医疗制度的建设
一、旧合作医疗制度的衰落与新农合制度的产生
二、新农合制度建设及其发展
三、新农合的制度的框架与内容
第三节城镇居民基本医疗保险制度的建设
一、城镇居民基本医疗保险制度出台的背景
二、城镇居民基本医疗保险制度的试点及其发展
三、城镇居民基本医疗保险制度的框架和内容
第四节城乡基本医保政策制度建设的成就与偏差
一、城乡基本医保的政策制度建设的成就与经验
二、城乡基本医保的政策制度建设的失误和偏差
第三章新型农村合作医疗制度：制度单列、管理
独行
第一节制度特别管理独行
一、对传统合作医疗制度的路径依赖
二、对城镇社会医疗保险制度的借鉴
三、新型农村合作医疗制度的创新
四、管理的“单飞”和粗放
第二节概念模糊定性争议
一、新型农村合作医疗制度的概念
二、新农合性质的争议与问题实质
三、从新农合制度的“渐进成长”中看其性质
第三节集体筹资难题待破
一、新农合“集体扶持”筹资制度遭遇困局
二、新农合“集体扶持”筹资制度源流与性质
三、新农合“集体扶持”筹资的制度性缺陷
四、新农合“集体扶持”筹资制度的重构
第四节自愿与强制之间的柔性选择
一、新农合“自愿性”的内涵及其政策考量
二、新农合政策试点的“强制性”和“隐性强制”
三、新农合社会保险“强制性”的“柔性”特征及其精致规范
第五节衔接多层次医保提高新农合保障水平
一、新农合与多层次医保制度衔接的法律实质
二、新农合与多层次医保制度衔接的法律规范
第四章基本医疗保险制度的运行现状：困局难解、整合试验
第一节我国基本医保“三三制”运行的困局
一、城乡居民重复参保难消除
二、管理叠床架屋效率难提高
三、流动人口医保权利难衔接
四、制度壁垒医保权利享受难公平
第二节农民工医保运行的复杂化
一、农民工群体特征导致城乡医保运行更趋复杂化
二、农民工城乡医保的不同运行制度
第三节三项基本医保整合的地方试验
一、各地城乡医保整合实验的现状
二、城乡医保整合试点的经验
三、城乡医保整合实验存在的问题
第五章城乡基本医保的立法现状：上位法定局、下位法难产
第一节我国《社会保险法》对基本医保的立法定局
一、《社会保险法》的立法原则
二、《社会保险法》法律基本原则的缺失
三、我国《社会保险法》的特征
四、《社会保险法》的主要内容
五、《社会保险法》关于城乡基本医保的规定
第二节基本医疗保险下位法难产
一、肯定说
二、否定说
三、折中说
第六章基本医疗保险立法理论：遵循规律、立足本土制度资源
第一节社会保险立法需宏观着眼、微观着手
一、社会保险立法需宏观着眼：捋顺相关宏观经济社会问题
二、社会保险立法得微观着手：依照特有的细节要素设计微观规范
第二节社会保险法的基本理论
一、社会保险的概念与项目
二、社会保险的特征
三、社会保险法律关系及其特征
四、社会保险法的理念
五、社会保险法的基本原则
第三节社会医疗保险法的特别理论
一、社会医疗保险的特征
二、社会医疗保险中的医患法律关系
三、社会医疗保险管理的特别性与管理模式的发展趋势
第四节国外社会医疗保险立法的经验与启示
一、国外社会医疗保险立法
二、国外社会医疗保险立法的内涵式发展
三、各国社会医疗保险制度建设的经验启示
第五节我国基本医保立法得遵循规律并总结本土
资源
一、我国基本医疗保险立法得遵循规律
二、我国基本医疗保险立法得总结和提升本土制度资源
第七章基本医疗保险立法：综合体例、专项立法
第一节三项基本医保的同质性决定医保立法的统一
体例
一、城乡三项基本医疗保险制度的同质性与差异
性比较
二、三项基本医保的同质性决定医保立法的统一
体例
第二节基本医疗保险条例的制定
一、基本医疗保险条例的功能
二、基本医疗保险条例制定的着力点
第三节城乡居民医保的初级性与专项管理条例
制定
一、新农合的典型性及其专项立法内容的确定
二、新农合与城镇居民医保应当整合为城乡居民初级医保制度
附件一、基本医疗保险条例（建议稿）
附件二、城乡居民初级医疗保险管理条例（建议稿
主要参考文献
后记
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| 內容試閱：
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前言中国基本医疗保险立法
——从政策到法律的立法路径
我国基本医疗保险立法，依循了“政策构建、试点探索、法律总结”的路径。
三项基本医疗保险制度的构建，始于20世纪90年代初，是与改革计划经济时期的医疗保障制度齐头并进的。内生于城乡“二元”经济社会的基本医疗保险制度构建，依赖计划经济时期城乡分离的路径，并遵循我国经济改革“摸石头过河”的哲学，采取“渐进”改革和创新方式，从正式从业人群开始，先改革和设计了城镇职工基本医疗保险制度，然后是新型农村合作医疗制度，最后是城镇居民基本医疗保险制度。三项基本医疗保险制度分别构建，分类推进，用了将近20年时间，实现了基本医疗保险制度覆盖全民的目标。
如何在“转型”时期以及“二元”经济社会割裂不发达国情下建立城乡基本医疗保险制度，理论上争论不休，实践中设计和实验了各种方案与模式。皆因基本医疗保险制度建设不仅关涉错综复杂的利益关系，而且牵扯到社会分层、收入分配再分配、公共财政、公共管理等宏观经济和社会问题的解决。因此，在我国“转型”时期开创性、灵活性的经济社会制度背景下，适应城乡“二元”经济社会和地区发展不平衡的国情，以及就业形式、劳动关系多元化、非就业人群普遍存在的民情，不会有绝对正确的基本医疗保险制度模式，只可能有试验、摸索，不断地进行制度选择和制度完善。武断、哪怕即使是谨慎地确立单一的模式并以法律硬法形式的治理模式予以推行，我们所承担的制度推行成本以及付出的代价都将是巨大的。中央政府最终在争论中，以政策形式“创制”了三项基本医疗保险制度的粗略框架。
三项基本医疗保险制度的政策框架，能否如政府所愿，“入乡随俗”，顺利在幅员辽阔、经济发展进程不同的地域顺利施行，实在是一个巨大的社会系统工程。三项基本医疗保险制度通过政策这种灵活的、柔性的治理模式，提出指导原则，明确制度目标，进行试点并观察各种方案和模式的实施效果。因此，三项基本医疗保险制度作为我国政府的公共政策选择，其制度内容是由党的执政纲领性文件、政府各相关部门的规范性政策文件、各试点省、县（市、区）执行政策的规范性文件等自上而下确立下来的。
政府基本医疗保险公共政策的确立，是基本医疗保险立法的前提。三项基本医疗保险制度的政策实践，不仅为基本医疗保险立法提供了政策支持，其政策的试点实践也为基本医疗保险立法提供了可资借鉴的制度渊源。三项基本医疗保险政策的实践，基于先行的分散的试验性的经验与教训，立法就可以直接将既有的取得成效的政策规范转变为法律的一个条款，用规范的行为模式与法律后果巩固政策摸索取得的成绩，保证成功的行为模式可以通过国家的强制力予以深化执行。此外，三项基本医疗保险政策试点实践中，一些地方进行了地方立法实践，为基本医疗保险全国层次的立法进行了非常宝贵的实验，也为基本医疗保险立法积累了制度资源。2010年颁布的《社会保险法》总结了我国近20年社会保险制度改革和探索的经验，对包括基本医疗、基本养老、工伤、失业、生育五项社会保险的基本方针、基本制度、基本概念作了支架性、综合性、概括性、原则性、原理性的立法规范。
党的十七届三中全会明确我国加速城乡经济社会“一体化”体制机制建设，决定基本医疗保险项目的经济、社会、政治等很多因素还处于渐变过程中，新情况、新问题不断出现，诸如基本医疗保险的行政管理、基金筹集、基金的统筹层次、待遇支付等关键性环节制度还在具体探索，有些制度未定型，有些则争议较多，有些还尚未经过较为充分实践，这些都决定了我国基本医疗保险制度仍然处于改革进程中。为此，我国《社会保险法》是理想和现实的调和物，《社会保险法》相关基本医疗保险的立法只是对现行政策和行政规范经验的概括总结后的原则性、概括性立法，是我国基本医疗保险制度由实验阶段走向定型、稳定、可持续发展的重大转变的产物，是为我国基本医疗保险制度进一步改革提供基本依据的法律。《社会保险法》以参保人制度、筹资制度为首要环节，以基本医疗保险待遇支付制度、医保管理制度的不同为辅，界分并确立了城乡二元、三三制的基本医疗保险制度体系。相关城乡三项基本医疗保险制度的条款仅十多条，宣示性、弹性和授权性规范较多。为此，《社会保险法》授权国务院制定“基本医疗保险条例”和“新农合管理条例”，以保证基本医疗保险制度的稳定实施。
然而，如何制定“基本医疗保险条例”和“新农合管理条例”存在诸多争议。特别是城乡三项基本医疗保险制度之间多年形成人社部门与卫生部门分散管理、制度分割、城乡差异较大等深层次矛盾，使得争执复杂化，甚至在人社部门与卫生部门之间展开拉锯。争议主要围绕新型农村合作医疗能否与城镇职工基本医保、城镇居民基本医保统一制度，能否由“基本医疗保险条例”统一规范展开。特别是我国加快城乡“一体化”体制机制建设的推波助澜，整合城乡三项基本医疗保险制度已成为理论界、实务界、决策高层的共识，但是，整合的实施路径和步骤依然争论不休，这也是制定基本医疗保险实施条例无法回避的问题。
剖析争议的焦点，三项基本医疗保险制度管理分割，筹资结构、筹资水平、待遇水平的不同是争议的症结，也是制定基本医疗保险实施条例的难点。因此，关注我国城乡“一体化”发展的“渐进性”和地区发展的“不平衡”，做到着眼长远、量力而行。我国基本医疗保险立法应形成以《社会保险法》为统帅、以国务院“基本医疗保险条例”和“城乡居民初级医疗保险管理条例”单行行政法规为主体、以行政部门规章和地方法规为补充的完整法律体系。首先，城乡三项基本医疗保险制度的同质性决定了应该制定统一的“基本医疗保险条例”；“基本医疗保险条例”作为《社会保险法》的下位法，是调整城乡三项基本医疗保险的“综合性实施细则”，其功能是，在《社会保险法》确定的基本原则、基本方向下，制定基本医疗保险可操作的实施条例。其次，根据《社会保险法》第24条授权由国务院制定“新型农村合作医疗管理条例”的规定，应制定“新型农村合作医疗管理条例”，同时将城镇居民基本医疗保险纳入调整范围，合并制定成“城乡居民初级医疗保险管理条例”；“城乡居民初级医疗保险管理条例”只是城乡居民“初级”医疗保险向基本医疗保险升级的“过渡性、专门性实施细则”。最后，制定基本医疗就诊和转诊制度、基本医疗服务和药品目录制度、定点医疗服务管理制度、基本医保基金管理制度、基本医保财务、会计管理制度等多类型的专业性规章，保证三项基本医疗保险制度的专业化实施。
本书的创新之处在于，从本土制度资源视角，对城乡三项基本医疗保险政策制度建设、变迁、立法路径和立法内容进行了系统回顾，以梳理现行基本医疗保险立法上位法定局、下位法难产的症结为突破口，探寻基本医疗保险上位法与下位法立法的不同任务与规范设计的协调呼应。进而，对城乡三项基本医疗保险立法的完善进行系统的法理论证、立法体例构建和专项法规规范设计。
本书是笔者完成教育部人文社会科学一般项目《基本医疗保险立法研究》（09YJA820048）的成果结晶，也是笔者长期对我国基本医疗保险立法问题探索的一段记录。由于基本医疗保险立法既是一个相当艰深的学理问题，也是一个极其复杂的实践问题，因此本书的探索只是初步，据全面系统的研究还很远，还需要继续探讨。对此，笔者将做出应有的努力。同时，期待各界专家和读者对本书的批评指正。
作者
2013年8月于山西大学
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