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| 編輯推薦： |
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中国经济发展进入新常态，认识它、适应它进而引领它，是当前和今后一个时期中国经济发展的大逻辑。新常态要有新理念、新思路、新举措。本书紧扣当下发展所面临的新形势，围绕金融改革、粮食安全、资源开发、环保减排、医疗健康、城镇化等*核心且迫切的问题，邀请世界*智库、*专家进行深入、务实的探讨，提出了许多具有政策性、方向性意义的观点和建议。
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| 關於作者： |
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主编李伟，国务院发展研究中心主任；作者群体包括：国务院研究中心余斌、陈昌盛；新加坡国立大学郑永年、钱继伟；哥伦比亚大学教授斯蒂格列茨；耶鲁大学教授史蒂芬罗奇；伦敦政治与经济学院教授费格斯格林、尼古拉斯斯特恩；友邦CEO杜嘉琪；瑞穗、西门子、陶氏化学、杜邦、壳牌、联合利华、礼来制药、辉瑞、诺华、麦格希、雅培、安利沃尔沃、经合组织、瑞士再保险、港铁等公司。
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| 目錄：
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第一篇 专家论经济新常态2015年中国经济：关注经济风险，保持平稳增长新常态经济思维下所要避免的两大颠覆性错误建立具有中国特色包容性发展政策框架的议程
第二篇 金融改革稳步走通往新常态的三座桥梁：金融业改革、保险及养老基金人民币实现国际化需要金融改革加快步伐
第三篇 民以食为天坚持不懈创新改革促进中国粮食安全创新与合作：实现中国食物保障之道精诚合作，努力提高中国食品安全以及营养健康水平如何应对食品安全的挑战
第四篇 可持续的资源开发利用中国天然气供应安全推进全价值链水效管理油价波动：中国机遇
第五篇 减排新篇章中国的新常态：更好的增长、更好的气候防治大气污染，减少CO2 排放
第六篇 健康铸未来应对非传染性疾病对中国的影响：以医疗创新投入护航人力资本创新财政和提供方式构建21世纪的中国医疗卫生体系以健康产出为导向的医疗体系、创新和经济增长：可持续的中国医疗创新之路中国的诊断经济学
第七篇 包容而可持续的新型城镇化迈向可持续发展的城市推动新型城镇化，实现新发展中国包容性增长政策路线图变化中的中国，变化中的世界2015年《经合组织中国经济调查》摘要确保经济新常态下的城市化可持续发展区域协同发展与新型城镇化战略智能基础设施：城市可持续发展的关键城市公共交通市场化发展初探
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新常态经济思维下所要避免的两大颠覆性错误郑永年 钱继伟（新加坡国立大学东亚研究所）1994~2013年，中国的名义GDP年增长率达到14%。1994年财税改革以后，近20年间，财政收入增长保持两位数增长。然而，从2014年起，中国的经济进入新常态。在新常态下，中国的GDP增速从高速增长转入7%左右的中高速增长。而2014年的财政收入增长也转为个位数。与此同时，在新型城镇化的背景下，民众对公共服务的需求提高很快，基本公共服务包括养老、医疗、教育、住房等需要政府的大规模财政投入。2014年以来，社会保障财政支出增长迅速。在新常态经济下，经济增长的市场动力和政府的财政资源都在变化和调整。过去30年的以投资拉动的经济增长模式难以重现。经济增长减速，但社会开支却迅速增长。显然政府的经济政策以及政府本身的定位需要转型。从世界经济社会发展历史经验看，这样的转型纯属常态。但这个转型是否成功既要取决于市场，也取决于政府政策。转型不成功，中国有可能长期陷入中等收入陷阱，并在此基础之上的劣质民主；转型成功，就有可能发展成为高收入社会，并在此基础之上的优质民主。近年来，中央高层警告中国在转型过程中要避免犯颠覆性错误。这个判断非常及时，且具有远见。那么，就新常态经济而言，需要避免什么样的颠覆性错误呢？我们认为新常态下的经济改革，既要超越民粹主义的经济思维，也要超越西方新自由主义的经济思维。民粹主义和新自由主义就是两个可能的颠覆性错误。新自由主义思维可能对下一步的经济改革带来巨大风险在中国，新自由主义经济学在20世纪90年代以后对经济政策产生影响。1997年中共十五大正式形成了抓大放小的经济改革战略，国有企业开始大规模改制。国有企业的改制造成了大部分当时处于亏损状态的中小型国有企业尤其在地方层面的民营化（即中国特色的私有化）。同时，另外一部分留下来的国有企业也通过减少教育、医疗福利等，把包袱抛给了社会。新自由主义经济学在中国的影响主要在中小型国有企业的民营化和社会福利的市场化方面。前者表现为必然，因为大量亏损的国有企业的存在势必拖垮整个国民经济；而后者则导致了诸多没有预想得到的结果。国有企业（尤其是大型国有企业）本身并没有实现市场化，到今天为止这些国企仍然是行政和政治组织，但其所负担的社会福利则被市场化。从经济增长的角度来看，新自由主义经济学在过去二十几年间成绩斐然。改革的绩效通过国内生产总值GDP以及财政收入等的高速增长体现出来。学术界所说的国家能力（state capacity）在20世纪90年代以后迅速增强。税收特别是中央政府的税收收入维持高速增长。自90年代中期以来，财政收入增长持续超过GDP增长。同时，政府在基础设施及其他固定资产上的投资大增。但新自由主义经济学大大忽视了社会政策在实现可持续经济增长过程中的作用。在经济发展的过程中，政府的重要作用是对社会上的弱势群体提供社会安全网（safety net），包括低保、养老金、失业保障等。同时对大多数民众提供基本医疗、义务教育、公共住房等基本公共服务。20世纪90年代以来，政府在提供社会公共服务等方面没有发挥应有的功能。传统上计划经济负责的领域如医疗、教育、住房等逐渐市场化和货币化。90年代后期，新自由主义首先进入医疗领域，使得这个领域成为暴富领域，其主体医院、医生、制药商成为暴富者。同时，直到2003年，中国一半以上的居民没有医疗保险。1997年亚洲发生金融危机，当时的人们把应付危机仅仅理解成为维持高GDP增长，结果导致了教育领域的产业化。在中国传统的影响下，家长们为了下一代，可以不顾一切地投入。尽管官方从来没有正式提倡过或者承认过教育的产业化，但实际上教育产业化成为当时应付危机的一个有效手段。直到今天，中国的教育可以说是世界上最具有产业化性质的。2008年世界金融危机之后，住房的产业化也愈演愈烈，房地产成为了中国的经济支柱。至此，中国所有主要的社会领域都被货币化和市场化。相比较而言，中国和西方刚好走了一条相反的道路。在西方，随着经济的增长和发展，很多社会领域的产业化和货币化程度呈现下降趋势。因为民主的抵制，新自由主义没有能力攻克这些社会领域。在大多数发展中国家，例如印度，这些社会领域的市场化和货币化程度也远较中国的低。只有拉丁美洲国家，新自由主义经济学在右派政治强权（例如军人政权）的扶持下进入社会领域。不过，必须意识到，拉美国家的社会福利远较中国的高，因为这些国家在反殖民地统治过程中实现了相当长时期的民主政治，工会、宗教和市民社会等力量有能力为社会争取到社会福利。也就是说，就对社会的影响而言，新自由主义在中国较拉美来得深刻。政府在社会保护上的缺位导致居民收入不平等加剧。全国居民收入基尼系数达到了国际公认的警戒线。2008年的基尼系数达到了0491。除了收入之外，资产的分配也相当不平等。一线城市出现蚁族，而房屋却大量空置。最近西南财经大学一项研究估计，中国的城镇房屋空置率在2013年达到了22%，其中一线城市空置率达到21%。在这方面，中国可以从东亚其他经济体的发展过程中学到很多经验。日本和后来的四小龙走的道路和欧洲不同。在强调市场的作用方面，东亚经济体和欧洲类似，但社会发展和社会建设方面则很不相同。无论是经济发展和社会发展方面，东亚经济体的政府扮演了极其重要的作用，它们在推动经济发展的同时也积极推动社会的发展。鉴于欧洲社会主义运动的经验，东亚政府往往先发制人，进行社会改革和社会制度建设，从而避免了类似于欧洲那样的长时期的、大规模的工人阶级运动。在东亚，只有韩国有比较激烈的劳工运动，但仍然远较欧洲温和，其他经济体由于社会政策的确立而得以和平发展和转型。不难看到，这些东亚经济体在二十多年的时间里，不仅造就了经济奇迹，而且也造就了社会奇迹庞大的中产阶层。在日本，企业的技术创新和改进能力、特有的企业终生雇佣制度、政府方面的工资倍增计划等因素很快促成了中产阶级的成长。在中国台湾和中国香港，中产阶级的成长主要是因为中小企业的大发展和政府的社会政策。新加坡政府的作用更大，建国之后就确立了居者有其屋的住房政策。后来又根据经济发展水平不断出台和完善医疗和教育政策等，为中产阶级的成长造就了坚实的经济和社会制度基础。客观地说，在过去的十来年里，中国政府也开始了医疗和义务教育改革，在社会保障方面也努力不少，也有一些制度上的建树。但这些努力远远抵消不了在医疗、教育和住房等重大社会领域新自由主义化所带来的恶果。看病难、看病贵、房价居高不下等问题始终存在。中国的社会政策刚刚开始，仍然需要大量的对社会基础设施包括学校和医院的投资。例如，中国的学校建筑尤其是从幼儿园到高中的建筑和教育设施，质量极其低下。再如，因为老龄化社会来临，医院和养老设施严重不足，需要大量的投资。不过，应当指出的是，尽管这些社会投资对经济增长会有间接的正面影响，主要是通过建设消费社会的途径，但社会投资已经不可能支撑经济的高增长，也不会成为新的经济增长点。中国如果不能像东亚其他经济体那样，通过社会制度建设，在保证社会稳定的同时继续推动经济的发展，那么中国就会面临进入中等收入陷阱的危险。从人均国民所得来说，中国已经进入中等收入国家。中国社会的各方面也一直在讨论中国是否也会出现中等收入陷阱。从经济上说，要避免中等收入陷阱，就需要实现可持续的经济增长，主要是要建立内需社会。但内需社会的建设不仅关乎于经济，还有两个方面的关键因素：一是社会政策方面的突破；二是劳动收入的持续增长。无论是欧洲还是东亚经济体，内需社会都是依赖这两个要素建立起来的。而这两方面的因素的发展必然造就一个庞大的中产阶层的形成。实际上，内需社会和中产阶级社会是两个可以互相替换的概念。未来社会政策的设计应当考虑和经济改革相辅相成。第一，社会政策包括失业保险、医疗保险等是为劳工提供的一种保险。在经济转型的过程中，社会政策保护了劳工。第二，社会政策包括教育、就业培训等也是用来进行社会投资的。在经济转型的过程中，这种社会投资对企业的发展不可或缺。更为重要的是，新自由主义经济学对监管型政府（regulatory state）强调不足。新自由主义思维下提倡对企业自由放任，由市场来淘汰生产劣质产品的企业。在新自由主义思维下，政府单方面亲商，缺位监管经济成为必然。政府对企业的监管不力导致了食品安全问题、水污染、豆腐渣工程等。然而，监管是国家治理体系中不可或缺的一环。和法制相互补足，政府监管可以实现对经济活动的干预。如果产品和服务质量有问题，民众可以通过诉讼在事后追究企业的责任。而政府监管的重要之处在于可以相对更有效率地事前监督生产企业，保证产品和服务质量。同时，市场机制难以有效地配置公共物品如环境、公共卫生、公共交通等（市场失灵），往往需要由政府提供这些公共物品。政府监管在提供和配置公共物品上非常重要。政府在监管上的作用的一个突出例子是2014年反垄断政策执法。牵涉企业既有跨国公司如微软、高通，也有国企如中国联通、中国电信等。反垄断政策是保证市场下竞争机制得以运作的重要保障。除了保护社会和提供监管之外，政府在经济转型中的另一个重要角色是通过优化产业政策提高企业竞争力。这一点也是与新自由主义不同的。除了传统的财政和货币政策之外，政府可以通过战略性行业的国企来稳定宏观经济。国企存在的意义在于平准经济、应付危机、基础设施建设、国防等。这些在《盐铁论》里面已经说得非常清楚，到今天仍然没有实质性变化。但国企的全面垄断又会造成无穷的恶果。对中国来说，理想的局面是实现国有企业和民营企业的平衡，从而是大型企业（国企往往是大型企业）和中小型企业（往往是民营企业）之间的平衡。只有国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业协同发展，才不会导致大的经济危机。2006年国资委提出对包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业保持绝对控制力。这里的问题在于如何在绝对控制力条件下，让这些部门不会演变成依赖垄断性的既得利益，而是具有足够的动力通过产业升级，而非通过垄断来实现可持续发展。目前的产业政策，经济结构转型也困难重重。制造业主要集中在中低端上，许多高端产品依赖进口，比如手机的芯片、汽车发动机、精密仪器等。产业升级缓慢、产品附加值低下、经济整体缺失动力，诸类现象早已经引发中国是否会陷入中等收入陷阱的忧虑和争论。产业政策还包括政府可以对节能环保等行业的或对企业研发投入的补贴等等来鼓励某些行业发展。当然，企业技术创新和产业升级是未来经济转型的关键。技术创新和产业升级决定了生产率的提高。目前中国的劳动生产率只有美国的13%，大量的生产和出口集中在低附加值的部分。比如中国只生产了苹果手机iPhone附加值的4%。大量的利润被其他国家拿走。目前国家支持的七大新兴产业是好的开始。产业政策应该有合适的定位。首先，产业政策的设计要和竞争（反垄断）政策互相补足。产业政策应当定位于一个产业，而非特定的企业。产业内，企业的生存也取决于市场上的竞争机制。其次，产业政策设计应该考虑到产业内企业的差异。产业内可能有大型国有企业，也可能有中小企业。金融改革就是一个例子。金融产业政策的制定既要利用市场机制，鼓励竞争，也要考虑到产业内结构性的因素。中国的金融制度结构还没有到位，国有大银行处于高度垄断地位，服务对象主要是大型国有企业。尽管中央政府也要求国有银行为中小企业提供服务，但因为不符合经济逻辑，中小企业得不到所需要的服务，微型企业更不用说了。尽管三中全会把国有企业和非国有企业提高到同等重要的地位，但非国有企业这种理论上的地位，需要体现在制度层面。如果金融系统的结构性改革不能到位，也就是说不能确立中小型民营银行（或者国有银行），那么中小型民营企业还是不能得到服务。同样，中国也需要建设数量众多的微型银行或者金融机构，为微型企业服务。三中全会的《决定》表示要支持发展中小型民间银行等金融机构，这应当是要通过破除国有银行垄断一切的方法，来解决金融制度的结构性问题。有一点很清楚，如果这样的结构改革不到位，光强调利率的自由化，结果会更糟糕。没有结构改革的利率自由化，只会有利于国有银行，导致更高度的垄断。民粹主义经济思维也可能对新常态下的经济政策带来风险民粹主义主导下的经济政策是以收入再分配为核心的改革政策，包括国有化，推行扩张性的财政政策以及大幅度的收入再分配政策等。20世纪70、80年代拉美的一些国家就是一个例子。然而，民粹主义下的经济政策过度强调缩小收入差距的重要性，忽视市场机制的作用，对经济增长和增强国际竞争力强调不足。民粹主义经济政策提倡国有经济。然而，国有企业和非国有企业之间的关系需要用市场化改革来解决。无论是哪一类型的企业，都需要引入市场机制，都必须通过竞争来获得生存和发展。从很多国家的经验来看，就企业来说，所有权并不是根本，竞争更为重要。但鉴于政府有天然的倾向支持国有企业，除了市场化，还必须用法律的形式规定国有企业的空间范畴，对国有企业做科学的分类。一些领域例如自然垄断领域、公共服务领域、社会性很强的领域及其对国家具有重大战略意义的领域，可以由国有企业来主导。不过，国企主导并不意味着政府主导，主导国企运作的仍然必须是市场。同时国企主导也不是排除民营企业积极参与到这些领域来。除了这些领域，其他领域都要开放给民营企业。要用法律的形式把国有企业关在笼子里面。国有企业边界的法制化可以避免再次出现类似2008年金融危机之后，国企到处扩张，从而使国企与民企之间结构失衡的情况，有利于国民经济的平稳可持续发展。民粹主义经济政策强调通过二次分配来实现社会公平。二次分配当然很重要。但必须意识到，在实现基本社会公平方面，二次分配只是一个补充，而一次分配是结构性的，更为重要。通过税制改革来改善经济结构，通过改善经济结构来改善社会结构，从而实现社会公平，这种途径和方式比二次分配更为有效。目前的结构性减税改革是一个好的开始。中国目前的税制结构不仅不利于经济结构的调整，更在恶化社会公平。首先，目前的税制是有利于国有企业和大型企业，而不利于中小型、微型企业。税制的改革要改变这个局面，对中小型和微型企业实行优惠的税收政策。发展中小型和微型企业是解决就业问题的最好手段。就业是个人和家庭收入的最主要来源，一旦没有了就业，那么再多再好的来自国家二次分配的社会保障也难以避免个人和家庭沦落为贫穷状态。另一个有关民粹主义经济思维的例子是大幅度扩张性的财政政策。2008年金融危机之后，中国政府推出了四万亿的救助计划，而这四万亿基本上都进入了国企领域，没有民营企业的份儿。巨额资本的流入，为国企的大扩张提供了强大的财政支持。从此，国企走上了大扩张道路。当时的领导层因为对金融危机的过分担心，只考虑到国家如何避免金融危机，而没有对国企的这种大扩张的结果有足够的考虑。因此，有关部门根本就没有告诉国企如何扩张及在哪些领域扩张。这就导致了国企的盲目扩张。国企领导层的唯一目标就是把国企做大。这就很快改变了20世纪90年代中期以来的局面。原来，国企被要求在具有国家战略的领域内发展和壮大，但2008年之后，国企到处扩张，哪里能盈利，就走向哪里。一句话，2008年之后，国企不仅侵入了原来民营企业的空间，而且很快就在原来的民营企业空间里占据了主导地位，因此也很快就改变了原来国企和民营相对平衡的局面。而不少国企将资金投入了房地产市场非实体经济，导致房价大涨。近年来又启动了新一轮的国有企业改革，意在纠正原先的错误。但不管有意还是无意，又出现了民粹主义倾向。最近的央企负责人薪酬制度改革便是一个民粹主义经济思维的例子。这个改革将把央企负责人的薪酬从一般职工的12倍降到8倍。这样的政策受到不少民众的支持。但央企负责人的薪酬和市场价格如果相差太远的话，很难吸引到高质量的职业经理人。没有高质量的人才，国企可持续发展必将成为问题。今年来已经发生多起有关垃圾焚烧的群体性事件导致垃圾焚烧厂的项目搁浅。中国的城市垃圾危机早已经开始，建设垃圾焚烧厂既符合社会的整体利益和长远利益，也是当务之急。但有关部门决策对民意的让步也体现了民粹主义倾向。政府的决策若是经过了科学论证，走过了合理的程序，项目决策就不应该随意改变，受到所谓民意的压力。在转型阶段，政府决策牵涉到许多既得利益，如果朝令夕改的话，政府决策的可信度就会下降，同时改革的难度也会增加，最终导致更大的危机。如何避免两个风险要避免新自由主义和民粹主义这两个风险，在新常态经济下，政府的作用就要和其他的改革相配合，包括司法改革、行政体制改革（尤其是行政审批改革）等。1.司法改革对政府的转型相当重要在理想状态下，国家通过一个公平的规则保证市场机制下竞争的自由和公正。政府、企业、个人都在这个法制框架下活动。政府在这方面的角色不可或缺。改革开放以来，中国已经有了文本意义上的法律，即法制，但法治仍然很微弱。这主要是指法律执行力很低，很多法律只作为文本而存在。2. 行政体制改革，尤其是行政审批权改革，就是要建立一个监管型政府改变以事先审批为基本特征的管理方式，在取消审批的地方，政府将权利下放给社会和企业。建立监管型政府既是改革本身的逻辑，也是政府利益逻辑。向企业分权，确立政府和经济领域的边界，并不是说政府和企业之间就不存在任何关联了。实际上的情形是，政府一方面要向企业分权，不再直接干预企业的经济活动，但另一方面政府必须对企业的经济活动进行监管，增进社会的公共利益。如果企业的经济活动不被监管，企业就会损害到社会的公共利益。无论是分权还是监管都涉及到政府改革。从政府利益逻辑来说，作为组织的政府，其本身也有其自身的利益，就是在和经济领域互动过程中，必须具有足够的权力和能力向公众提供公共利益。一旦政府不能向公众提供公共利益，政府本身的合法性就会成为问题。强政府因此成为政府改革的一项重要内容。中央政府是改革的顶层设计者，也是一些领域的改革主体，例如财政税收、金融领域等。但在很多领域，中央本身不是改革的唯一主角，地方政府、企业和社会才是主体。因此，在向既得利益要回权力之后，要重新把权力下放到改革的主体者那里。行政审批权的大规模下放是个起点。现在一些政府不作为了，但理论上，合法的权力仍然在政府手中。如果不能分权，企业和社会也不能作为。3. 行政体制改革的法律基础问题也亟待解决行政审批权下放没有法律基础，也很容易受到来自社会方方面面的压力。社会压力一出现，改革就半途而废。法律基础上的改革可以改变这种局面。但是，改革要进行下去，就需要处理好改革和现有法律的关系。在中国，改革经常是需要突破现有法律框架的。中国的改革开始时往往是非法进行的，一段时间之后才去修改法律，把改革合法化。如何处理这一矛盾？根据其他国家的经验，中国首先需要清理旧的法律、法规和政策。中共是唯一的执政党，在法律和法规上只能做加法，很少能做减法，因为后来的领导层往往不能否认前任所制定的东西。更为重要的是，现行的很多法律和法规，大都是把以前的利益合法化。要改革，首先要把恶法、不合时宜的法律和法规清除，之后再立新法，这样既为改革清除障碍，也为改革提供法律依据。
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