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| 編輯推薦： |
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本书主要从民主法治理论立法监督代表与选举工作工作调研自身建设六个部分对人大制度进行调研研究。文字简单，易懂，可读性较强。具有较强的资料价值和参考价值。
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| 內容簡介： |
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《地方人大工作理论与实践上海市第十四届人大常委会课题调研报告选编》是上海市各机构对上海市人大制度的理论和实践进行调研，形成报告的选编。体例较为严谨，内容丰富，为人大制度和实践提供参考资料，也为其他省市人大制度建设提供借鉴。
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| 關於作者： |
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上海市人大常委会研究室是市人大及其常委会的办事机构。在常委会秘书长的领导下开展工作，为市人大及其常委会依法履行职责提供服务。主要工作职责包括：负责市人大及其常委会重要文件、综合性文稿及领导同志讲话稿等文字起草工作；组织并参与人民代表大会制度理论和人大工作研究，负责开展市人大常委会课题研究和决策咨询活动等。
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| 目錄：
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推进人大理论与实践创新 做好新时期地方人大
工作（ 代序） 殷一璀 1
一、民主法治理论
人民代表大会制度是三者有机统一的根本制度安排研究 3
人大协商的基本理论和实践经验研究 12
充分发挥人民代表大会的主要民主渠道作用 24
健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报 告研究报告 37
域外研究：美国加州议会制度概要 48
二、立 法
上海十三五及更长时期重点领域立法需求研究总报告 59
社会信用立法疑难问题分析及对策研究 67
上海信用立法的重点、难点及若干选择 79
上海新型城镇化中集体土地开发利用若干法律问题研究 85
上海市人大教科文卫委员会关于十三五期间强化科创中心建设法治保障的建议报告 95
关于加强人大立法宣传工作研究报告 109
坚持科学立法，加强立法工作组织协调若干问题研究专项调研报告 120
《上海市预算审查监督条例》立法研究 130
关于修订《上海实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》课题研究报告 139
《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规 定》立法后评估报告 151
三、监 督
推进人大监督工作创新的思路与对策研究 165
加强对政府全口径预决算审查和监督工作的研究报告 176
关于人大信访为常委会监督工作服务的调研报告 184
四、代表与选举工作
人大代表退出机制研究 195
市人大代表向原选举单位报告履职情况的实践与思考 203
代表专题调研的实践与思考 208
关于上海市区县、乡镇两级人大换届选举工作的调研报告 215
增强代表建议工作实效的实践与思考 227
五、工作调研
关于加强上海市乡镇人大工作的调研报告 241
关于上海市激发中小企业活力增强中小企业竞争力情况的调研报告 252
关于上海市农村集体经济组织产权制度改革情况的调研报告 260
关于上海市加快构建新型农业经营体系情况的调研报告 270
关于检查上海市贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》和《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》情况的调研报告 280
关于上海市城市管理顽症治理情况的专项监督调研报告 288
关于检查上海市贯彻实施《关于促进和保障 浦东新区综合配套改革试点工作的决 定》情况的调研报告 295
关于中国（上海）自由贸易试验区建设发展立法建议调研总报告 306
上海市涉台法规实施中存在的难点及对策建议 317
关于上海司法改革试点工作情况的调研报告 325
六、自身建设
关于设立市人大常委会机关党组的研究报告 341
加强人大法治专门队伍建设的思考 348
专职副主任委员（副主 任）的职责定位与作用调研报告 353
关于加强市人大机关干部培训工作调研情况的报告 360
关于上海市人大法制宣传工作制度建设研究 366
关于机关档案管理电子化建设的思考 379
对市人大常委会机关离休老干部后双高期服务工作的几点思考 385
后 记 393
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| 內容試閱：
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推进人大理论与实践创新 做好新时期地方人大工作（代序）
今年是全国人民代表大会成立60周年，也是上海市人民代表大会成立60周年。9月5日，中共中央、全国人大常委会召开了庆祝全国人民代表大会成立60周年大会，习近平总书记发表了重要讲话。9月15日、16日，全国人大常委会召开了庆祝全国人民代表大会成立60周年理论研讨会，张德江委员长发表了重要讲话。9月12日，市委召开了上海市纪念人民代表大会成立60周年大会，韩正书记作了重要讲话。习近平总书记的讲话，统揽全局、内涵丰富，具有很强的理论性、战略性和指导性，是推进社会主义民主政治建设和人大制度与时俱进的纲领性文件，我们要认真学习、深刻领会，切实贯彻好落实好。张德江委员长的重要讲话和韩正同志的重要讲话对我们做好市人大的工作也极具指导性，我们也要学习好贯彻好。
今天，市人大常委会召开纪念人民代表大会成立60周年理论研讨会，就是要学习习近平总书记的重要讲话精神，一起回顾总结60年来上海人大的发展历程，研究探讨如何在新形势下推进上海人大的理论和实践创新，把符合我国国情的这一根本政治制度坚持好完善好。刚才，7位同志从不同角度作了发言，讲得都很好。下面，我谈点想法，与大家一起交流。
一、从中国特色社会主义道路的高度，深刻理解和把握人民代表大会制度的丰富内涵
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国人民民主专政国家政权的具体组织形式，是国家的政体。这一制度在我国的建立，是近代以来中国社会历史发展的必然结果，是马克思主义基本原理与中国具体实际相结合的产物，也是中国共产党领导人民长期进行人民政权建设的经验总结。习近平总书记在庆祝大会上的讲话对此作了非常精要的回顾和梳理。60年来特别是改革开放36年来，我国的人民代表大会制度从正式创立到遭受挫折、再到恢复发展和不断巩固完善，经受了历史和现实的双重考验。正反两方面的经验充分证明，我国实行人民代表大会制度，不是一时兴起，更不是少数人的主观意愿，而是历史的必然和人民的选择；同时实践还揭示，人民代表大会制度的创立，从一开始就与中国共产党和中国人民对中国特色社会主义道路的探索紧密联系在一起。当前，面对改革发展的艰巨任务，面对风云变幻的国际形势，我们要坚持好完善好人民代表大会制度，必须从中国特色社会主义道路的高度，深刻理解和把握人民代表大会制度的内涵，深刻认识人民代表大会制度的强大生命力和独特优势。
第一，从制度体系的维度看，中国特色社会主义制度是中国特色社会主义道路的制度载体，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。在中国特色社会主义道路的探索中，我们已经逐步形成了一套中国特色社会主义的制度体系，有了严谨的制度安排，成为了道路的实现形式。人民代表大会制度作为我国的政体，是其中很重要的组成部分，它不仅包括人大本身的性质、地位、制度，而且涉及人大与一府两院的关系，涉及我们国家机构的组织原则，涉及中央与地方的关系，是一个完整的制度体系，内容博大精深。1982年宪法对人民代表大会制度的内容进行了完整表述。我感到，理解人民代表大会制度的内涵，必须准确把握宪法的规定，必须深入学习领会历代党和国家领导人对人民代表大会制度的重要论述，从而深刻理解我们国家的一切权力属于人民的根本属性，深刻理解各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督的本质，深刻理解人民代表大会与国家行政、审判、检察机关之间产生与被产生、监督与被监督的法定关系，深刻理解民主集中制是我国国家机构组织和活动的基本原则。同时还必须认识到，我国人民代表大会制度的内涵不是一成不变的，而是随着时代的进步、随着中国特色社会主义的发展，不断丰富、深化和发展。习近平总书记在庆祝大会上的讲话中对人民代表大会制度有许多重要阐述，特别是十分精辟地指出：人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。 人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。张德江委员长在总结我国人民代表大会制度60年的经验时，也有很多重要表述。这些重要论述不仅进一步加深了我们对人民代表大会制度内涵的理解，而且以新的认识进一步丰富和发展了人民代表大会制度理论。
第二，从地方人大工作的维度看，地方人民代表大会是地方国家权力机关，地方人大工作实践进一步丰富和深化了人民代表大会制度的内涵。1979年地方组织法颁布实施以后，县级以上地方人大普遍设立了常委会，并赋予了省级地方人大、较大市的地方人大及其常委会制定地方性法规的权力。这是我国人民代表大会制度发展史上的一件大事。地方人大设立常委会进一步健全了地方人大的组织制度，是我国人民代表大会制度体系的一次重大发展和完善。35年来，地方人大勇于探索，积极开拓，创造和积累了许多依法履职的好做法、好经验，为丰富人民代表大会制度内涵、推动人民代表大会制度与时俱进、推进社会主义民主法制建设、保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发挥了不可替代的重要作用。上海各级人大作为地方人大的组成部分，多年来在创新人大履职方式、提高人大履职实效上也进行了许多富有成效的探索，以上海的方式生动诠释和体现了我国人民代表大会制度的活力和潜能。我们学习中央和市委领导的重要讲话，一定要把人大制度与中国特色社会主义紧密结合起来，这样我们的认识才会有高度。
二、适应全面深化改革的新形势新任务，积极推进地方人大工作理论和实践创新
党的十八大特别是十八届三中全会以后，我国改革发展进入了全面深化的新时期，经济社会发展和民主法治建设包括人大工作都面临着许多新情况新问题。习近平总书记和张德江委员长在庆祝大会和理论研讨会上的重要讲话，回答了这些问题，同时也对人大工作提出一系列新的要求。地方人大作为地方国家权力机关，如何积极主动适应这些新形势新要求，与时俱进地把地方人大制度建设好，把地方人大工作提高到一个新水平，已经成为当前和今后一个时期的重要任务。
新形势下地方人大工作面临的新要求、新任务，简单地说主要体现在以下几个方面。
一是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，对地方人大作用的发挥提出了新任务新要求。十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，实质上也是人民代表大会制度建设和人大工作的目标追求。人民代表大会制度处于国家政权体系的核心，是人民当家作主的根本制度保证。如果不能很好地发挥各级人大作为国家权力机关的职能作用，就不能够提高国家治理的民主化、法治化水平，也就很难实现国家治理体系和治理能力的现代化。我们地方人大应该充分认识到在推进国家治理现代化中担负的重要职责。
二是全面推进依法治国、建设法治中国，对地方人大履职提出了新任务新要求。十八大提出要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，十八届三中全会提出要推进法治中国建设，即将召开的十八届四中全会将研究全面推进依法治国的重大问题。相信四中全会后依法治国在党和国家政治全局中的作用会更加突显，对地方人大履职也会提出更高的要求。这也是我们地方人大今后相当长一段时间工作的着力点。
三是推动人民代表大会制度与时俱进，对地方人大制度建设和人大工作提出了新任务新要求。坚持和完善人民代表大会制度是一项系统工程，既涉及国家层面，也涉及地方层面。地方人大作为人民代表大会制度的重要组成部分，在推动人民代表大会制度具体落实、推动法律法规的贯彻实施、完善地方人大制度、创造人大履职经验等方面，已经并将继续扮演重要的角色。
四是经济社会生活的多样化特别是利益主体的日益多元化，对地方人大回应社会关切提出了新任务新要求。人民代表大会制度是我们党在国家政权中走群众路线的最好形式，人大工作的最大优势就是密切联系群众。这方面地方人大具有得天独厚的条件，但是也面临着许多新的挑战。特别是随着社会主义市场经济的发展和经济社会生活的日趋多元化，人民群众的民主法治意识不断增强，政治参与的热情不断提高，维护社会公平正义的呼声也越来越高，比如我们现在所有的立法、修法活动，在听取社会意见时几乎没有一件是意见完全一致的。地方人大如何更好地发挥民意代表机关的功能，越来越成为依法履职中的一个重要课题。
面对这些新情况、新问题、新挑战，我们必须主动寻找课题，加强实践和理论问题研究，积极推动地方人大理论和实践创新。
第一，要认真学习习近平总书记提出的一系列重要论断。习近平总书记在庆祝大会上的讲话中对坚持和完善人民代表大会制度提出了许多新观点新论断，如提出人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，提出坚持和完善人民代表大会制度的四个必须和四个善于，提出人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度等等。对这些重要论断，我们要从人大地位的角度、从制度载体的角度、从人民代表大会制度功效的角度深刻理解，好好地研究，认真地实践。
第二，要系统总结地方人大60年的探索实践和经验。60年来特别是地方人大常委会设立以来，地方人大创造了许多宝贵经验。我们可以结合上海实际，对地方人大在推进立法民主、创新监督方式、发挥代表作用、联系人民群众、提高审议质量、增加人大工作公开透明等方面创造了哪些经验，进行系统的总结。历史的沿革，历史的经验，是我们进一步前进的基础。把过去的经验总结好，把面临的问题想清楚、看明白，我们就能更好地创新。
第三，要从提高依法履职水平的角度研究人大履职中各种实践和理论问题。通常说人大工作有四大职能或"四菜一汤"，其中每项工作我们应做深入研究。比如，提高立法质量的问题。怎样做到改革决策和立法决策的一致，怎样发挥好法律的引领、推动和保障作用；又如，敢于监督和善于监督的问题。这是人大监督工作中的一个老课题。现在人大的工作监督比较多，怎么样进一步加强对法律法规执行情况的监督，怎么样加强对"钱袋子"的监督，怎么样加强对"两院"的监督；再如，扩大公民有序政治参与有多种形式，如何把人大这个平台建设好，把渠道拓宽，都需要我们很好地研究。
第四，要从制度建设的角度研究如何深入推进地方人大的自身建设。人大的自身建设包括组织制度、工作制度、议事制度及其办事机构建设等方面。这也是我们多年关注的问题。我们的法律法规中有不少是规范人大自身履职行为的，这些法律法规有没有一个完善的问题，我们要下功夫去研究、去实践。我们要从制度建设的角度研究人大自身建设问题，如何完善人大的各项制度，努力为人大履职提供更好的组织保障。
三、加强人大理论研究工作，以丰富的理论研究成果推动地方人大工作不断取得新进展
坚持以科学的理论指导实践，是我们的一个优良传统。我国人民代表大会制度的形成发展过程本身就是一个马克思主义国家政权理论在中国生根开花结果的过程。人大工作政治性、法律性、思想性很强，加强人大的理论研究十分重要。但现状是我们的理论研究支撑不够，导致我们在工作中显得底气不足。我们要结合人大工作实际，下大功夫做好人大的理论研究工作。
第一，要坚持正确的研究方向。开展人大理论研究，最重要的就是必须坚持正确的政治方向。这是做好人大理论研究工作的重要前提和根本保证。人大理论研究必须坚持以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，认真学习党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，坚持中国特色社会主义发展道路，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
第二，要探索正确的研究路径。人大理论研究首先要坚持理论联系实际的原则。地方人大理论研究的出发点和落脚点是指导实践，服务实际工作。做好地方人大理论研究工作要努力做到宏观、中观、微观相结合。这三者是相互联系、互相渗透的，因为没有宏观研究就没有高度，没有中观研究就没有系统，没有微观研究就没有对工作的指导性。我觉得，地方人大理论研究的重点是要加强中微观层面的理论研究，形成务实管用的理论研究成果来指导实际工作，同时为宏观研究做贡献。当前，我们要更加注重制度创新，就是从实践出发，有了一定的理论创新，然后再向前推进一步，想办法在制度层面进行创新。我们要更加善于直面问题，确定研究的课题；更加善于立足国情、市情思考问题，在不同的阶段，确定理论研究的不同侧重点；更加善于及时总结鲜活丰富的实践经验，用理论创新推动制度创新，完善现有的制度，制定新的制度，为人大制度更加成熟更加定型做出我们地方人大的贡献。
第三，要狠练调查研究的基本功。调查研究是人大依法履职、开展工作的基础和必经程序，也是每个做人大工作的同志的基本功。调查研究有助于我们开阔视野，了解大局，做个明白人；有助于我们转变作风，增进同人民群众的感情。我们人大有调查研究的良好传统，要继续大兴调查研究之风，不断提高立法调研、监督调研的质量，注重开展知情性调研、工作运行的调研。调查研究要沉得下去，不能为调研而调研，要保证调研听得到实话，了解得到实情，善于多渠道地获得信息，多层面地听取意见，多方位地思考问题，真正提高人大调研的质量和水平。当然，人大的调研工作和理论研究是虚实结合的基础性工作，不能太浮躁、太功利，其研究成果的运用，有时是直接的，有时是间接的，有时是润物细无声的过程。总而言之，我们做人大工作的同志，每个人都要结合自己的工作，做点调查研究，成为一个研究者。我们上海人大的方方面面，包括市人大的各专门委员会、工作委员会、办公厅、研究室，各级人大，都要更加重视人大理论研究工作，在实际工作中切实加强理论研究，真正让理论对实践起到引领、指导作用，为开创上海人大工作的新局面提供重要理论支撑。
原载于《上海人大》月刊2014年第10期）
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