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| 內容簡介： |
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本书对政府工作规则的合法性展开研究，紧扣法治政府建设的具体实践，运用行政过程论、行政自我规制理论、特别权力关系理论、正当法律程序理论、新公共管理理论等基础理论，综合利用文献方法、比较方法、实证方法、历史方法、规范方法等，梳理、提炼法治政府工作规则的基本理论，以《国务院工作规则》等为例进行规范分析，并参考相关经验，提出政府工作规则的立法、行政、司法规制的理论思考和具体对策，以行政过程论的视角审视内部行政关系，探索政府工作规则的合法性规制路径。
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| 關於作者： |
王叶臣
宪法学与行政法学博士。先后就读于中国青年政治学院公共管理系、中国人民大学法学院，分别获得法学学士、法律硕士、法学博士学位，曾荣获北京市优秀毕业生等荣誉称号。主要研究领域为法治政府、行政程序、行政规则等，曾在《光明日报》《法制日报》《河北大学学报》等报刊发表多篇学术论文。
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| 目錄：
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章 导论
节 研究背景和问题意识
第二节 研究对象与研究方法
一、研究对象
二、研究方法
第三节 文献综述
一、国内相关研究
二、国外相关研究
第四节 创新价值与研究难点
一、创新价值
二、研究难点
第二章 政府工作规则的基本理论
节 政府工作规则的基本范畴
一、法治政府
二、政府工作规则
第二节 政府工作规则的基本原理
一、行政过程论
二、行政自我规制理论
三、正当行政程序理论
四、特别权力关系理论
五、新公共管理理论
第三节 政府工作规则的基本原则
一、行政合法性原则
二、行政效能性原则
三、行政公开性原则
四、行政监督性原则
五、行政首长负责原则
第三章 政府组织工作规则
节 改革开放以来我国对政府职能与机构的探索
一、政府职能的转变
二、政府机构改革
三、行政许可的改革
第二节 行政机关与行政权限
一、我国行政机关组织体系
二、行政权力的规范化
三、行政权限冲突及其解决规则
第三节 行政组织中的人、财、物手段
一、行政组织中的人的手段——公务员激励工作规则
二、行政组织中的财的手段——公共财政保障工作规则
三、行政组织中的物的手段——机关事务管理工作规则
第四章 政府决策工作规则
节 行政法视野下的政府决策
一、政府决策的含义和类别
二、我国的行政决策
三、我国行政决策规则的目标
第二节 行政决策的辅助手段
一、行政决策咨询制度
二、政府法律顾问制度
第三节 重大行政决策的程序控制
一、重大行政决策的判断标准
二、重大行政决策：听证程序
三、重大行政决策合法性审查程序
四、重大行政决策的会议讨论程序
第五章 政府执行工作规则
节 行政裁量基准
一、行政裁量基准概述
二、行政裁量基准的正当性
三、行政裁量基准的法效力
四、行政裁量基准的限度
第二节 行政执法体制改革
一、推进综合行政执法
二、完善基层执法管理
三、改进行政执法保障
第三节 行政惯例制度
一、行政惯例的含义及其价值
二、行政惯例的辩证性
三、行政惯例的规制
第四节 行政执行的形式控制：行政公文处理制度
一、行政公文概述
二、现行行政公文规则体系及不足
三、公文处理规则的完善
第六章 政府监督工作规则
节 行政权力的内部制约
一、行政分权
二、政府流程再造
三、公务员轮岗交流
第二节 行政自我监督
一、行政层级监督
二、行政专门监督
第三节 行政责任追究
一、行政责任追究的含义
二、我国行政责任追究的历史沿革
三、我国行政责任追究制度的不足
四、行政责任追究规则的完善
第七章 确保政府工作规则合法性的手段
节 确保政府工作规则合法性的立法手段
一、行政组织的立法——明确行政权力清单和责任清单
二、行政程序的立法——控制行政过程
三、中央与地方行政关系的立法——明确地方性事务范围
第二节 确保政府工作规则合法性的行政手段
一、备案审查
二、清理制度
三、行政评价制度
四、政务公开
第三节 确保政府工作规则合法性的司法手段
一、政府工作规则的司法审查
二、行政权限冲突的司法解决
第八章 结论及展望
节 政府工作规则法治化研究的探路石
第二节 政府工作规则法治化研究的展望
主要参考文献
后 记
图表索引
图表索引
表1 改革开放以来法治发展的阶段性标志19
表2 我国行政审批制度改革过程梳理56
表3 当地政府机构庞大原因重要性程度61
表4 改革开放前我国中央与地方政府权限配置69
表5 2018年国务院机构改革情况72
表6 公务员对同事工作状态评价调查统计76
表7 公务员管理缺陷调查数据统计77
表8 公务员对年度考核的评价调查统计79
表9 公务员培训需求调查统计81
表10 政府组织的培训内容分布调查统计81
表11 公务员对激励措施的需求调查统计83
表12 领导责任追究机制在不同级别政府的表现98
表13 流程再造的做法163
表14 5类责任的区别190
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| 內容試閱：
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序 行政自我规制的有益探索
叶臣请我为《政府工作规则法治化研究》作序，我很愉快地答应了。我认为，无论对叶臣来说，还是对中国行政法学界来说，本书的出版都具有重要意义。作为叶臣在中国人民大学法学院攻读硕士学位和博士学位的导师，我为叶臣的博士学位论文在修改、增订后即将付梓，感到非常高兴和自豪。本书的出版是叶臣给我带来的一份特殊的喜悦，也是他为中国行政法学界作出的一份贡献。我非常乐意通过“作序”这种方式来跟大家分享这份喜悦。如果能够通过介绍和推荐叶臣的这部专著，为读者朋友围绕行政自我规制这个问题展开进一步深入研究，那么对我来说也的确是喜出望外的荣幸。
本书是叶臣既往研究业绩的集中展示，也必将成为他继续成长和学术精进的重要基石。
本书是叶臣在其向中国人民大学法学院提交的博士学位论文《法治政府工作规则研究》的基础上修改、增订而成的，是他长期潜心学习、认真研究、深入思考的重要成果。本书集中展示了叶臣扎实的学术功底和丰富的实践经验，标志着他在行政自我规制领域的探究又有新进展。
叶臣在攻读硕士学位期间就开始关注行政自我规制的课题，并以“基层”为切入点展开研究。他的硕士学位论文题目是“论街道办事处改革的行政法课题”。该文系统梳理了街道办事处的沿革及存在的问题，架构了街道办事处“完善论”，展示了叶臣关注行政组织自我规制等相关问题的使命感和担当精神。
叶臣以“法治政府工作规则研究”为博士学位论文题目，延续了对行政自我规制课题的探讨，进一步完成了拓展行政组织自我规制理论的阶段性成果。该文在梳理政府工作规则的基本范畴、基本原理和基本原则的基础上，将讨论问题的重点归纳为4章内容：政府组织工作规则、政府决策工作规则、政府执行工作规则和政府监督工作规则，并探讨了确保政府工作规则合法性的手段。
难能可贵的是，叶臣在取得法学博士学位后数年来持续对这一领域问题进行跟踪学习和研究，并结合工作实践深化思考，吸收理论界和实践中的成果，充分运用大量实践案例进行抽象概括和比较分析，在基本承继博士学位论文框架体系的基础上，修改、增订完成了《政府工作规则法治化研究》。本书拓展、充实了确保政府工作规则合法性的手段，并分别从立法、司法和行政3个层面展开较深入的探讨。这种确认、承继和发展的正确方法论，将助力叶臣在学术研究的道路上继续成长和精进，不断为中国行政法学研究和行政法治建设作出新贡献。
本书对中国行政法学界具有提供素材和拓展范畴的重要意义。
众所周知，中国行政法学研究在内部行政法尤其是政府工作规则等行政规则方面相当薄弱。本书的出版在一定程度上充实了该方面的研究，也将有助于学界和实务界围绕政府工作规则的法治化等行政自我规制问题展开更广泛和深入的探讨。
深入研究政府工作规则的法治化等行政自我规制问题，是以习近平法治思想为指导，扎实推进法治政府建设的内在要求。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面推进依法治国决定》）强调：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”“完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。”党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《深化党和国家机构改革决定》）在第四部分专门论述了“优化政府机构设置和职能配置”，强调要“调整优化政府机构职能”“精干设置各级政府部门及其内设机构”；在第六部分专门论述了“合理设置地方机构”，强调要“统筹优化地方机构设置和职能配置”；在第七部分专门论述了“推进机构编制法定化”。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步确认指出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，要“优化政府组织结构”“严格机构编制管理”。这些都为中国政府工作规则的法治建设和行政自我规制的理论研究提供了基本遵循，指明了努力方向。
众所周知，经典行政法学体系由行政法总论、行政组织法、行政作用法（行政行为法）和行政救济法四大领域构成；现代行政法学体系则由五大领域构成，即在经典行政法学四大领域的基础上增加了行政程序法。中国行政法学研究经历了广泛借鉴各国经验、注重行政救济法、以救济法促进行为法和程序法的发展阶段。与改革开放、高速发展的时代要求相适应，行政法学研究基本上将着力点聚集在外部行政法层面，进而建构起较系统完整的行政法学体系。但是，目前外部行政法的研究多集中于行政救济法和行政行为法领域，行政组织法等内部行政法的研究被自觉不自觉地抛在了一旁。中国行政法学界对行政程序法的研究也取得诸多成果，但是，在实务层面难以像行政救济法和行政行为法领域那样取得推进行政程序立法的实效。无论是行政组织法还是行政程序法，其立法工作能否顺利推进，以及其立法后能否得以贯彻落实，在很大程度上都取决于政府工作人员的素质及其工作规则的完善程度。长期以来，中国行政法学界对内部行政关系方面的研究总体上比较薄弱，以至于前些年谈到行政自我约束、行政自我规制时，有些人尖锐地提出批评意见：同体监督靠不住，异体监督才体现法治精神。
的确，异体监督具有不可替代的地位和作用，这是毋庸置疑的。但是，异体监督和同体监督相结合，才能凸显其应有的地位，发挥其应有的作用。正如《全面推进依法治国决定》所指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”这一论断具有划时代的意义，应当引起行政法学乃至行政学界的高度重视。其实，这一论断揭示出一种规律性的命题，对于其他相关领域皆具有重要的价值取舍和方法论层面的指导意义。
长期以来，我国行政法学研究中较少有与政府工作规则相关的专门性研究论文或者著作，这不得不说是一种遗憾。迄今为止，我国在政府工作规则研究方面尚没有研究专著。从这个意义上讲，本书的出版为贯彻落实党中央“加强对政府内部权力的制约”之决策部署提供了很好的切入点。换言之，本书在这方面提供了一种研究视野和丰富的研究素材。其所研究的政府工作规则，作为规范政府内部行为的有效形式，是行政自我规制的重要手段，是推进法治建设的基础工程。我期待并相信，接下来会涌现出一大批相关研究成果，推动政府工作规则的进一步完善和发展，也助推行政自我规制理论的完善和发展。
本书是叶臣围绕政府工作规则等行政规则的理论和实务展开研究的力作，在以下几个方面体现出鲜明的特色。
其一，总结了国内外行政法治实践经验。
如前所述，本书遵循了确认、承继和发展的正确方法论，较全面地搜集并以独到的方式梳理了现有的研究成果，在此基础上进行有建设性的批判或者分析，进而提出一些具有可行性的观点，体现了研究工作认真细致以及理论与实际相结合的风格。
本书具有较强的比较行政法色彩，引用了大量国内外文献，包括中外文的学术专著、论文以及网络资料。文献的内容涉及美、英、日、法、德、意、韩等。在文献梳理方面，或因为一手材料入手困难等方面的限制，还有进一步拓展、深挖的空间，但是，总体上可以说较全面地总结了成熟结论和共同规律，指出了存在的不足及缺陷，努力站在前人研究的基础上，审慎展开探究。这种做法很值得称道。
行政法学是实践性很强的学科。本书特别注重总结中国法治政府建设的鲜活经验，重视与法治政府建设相关的各种纲领性文件，诸如2015年《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》；2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》；2018年《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》；2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》；等等。各级政府在试点国家监察体制改革、深化“放管服”改革、优化营商环境、推进政府机构改革、明确行政权责清单等方面进行了很多探索。这些生动实践为本书增添了丰富的素材和视角，有的成为其立论依据，有的成为典型案例，也有的成为其批判分析的对象。理论与实际相结合，是本书的重要特色。
其二，梳理了政府工作规则法治化的基本理论。
政府工作规则的法治化涉及行政法治诸多方面的内容，甚至跨学科的知识，要对其展开深入系统的研究，首先要搞清楚其基本概念、基本原理、基本原则等基本理论，建立基本的研究假设，达成基本的理论共识。
本书在进行汇总分析的基础上，完成了基本概念的界定：“政府工作规则是各级政府为了实现自身工作的规范化、制度化、法治化，根据有关宪法、法律规定，在自身权限范围内，制定实施的关于政府工作目标、工作原则、职能机构、决策程序、工作监督等方面具体工作内容的规范总称。”这一概念的提出，为之后的研究者提供了参考，体现了叶臣具备一定的理论探索勇气。
本书坚持行政过程论的基本研究路径，在法治政府建设的大背景下，将政府工作规则看作行政过程中的概念，作为行政自我规制的重要载体，跳出了特别权力关系的窠臼，吸收了新公共管理的一些理论成果，努力架构正当的行政程序；特别是基于中国政府工作规则的发展情况，强调突出并恪守行政合法性、行政效能性、行政公开性、行政监督性以及行政首长负责等基本原则，提升了本书的理论高度。
其三，构建了契合实际的政府工作规则体系。
本书秉持强烈的问题导向，以《国务院工作规则》为例，客观分析了当前中国政府工作规则中存在的待完善的方面，包括法律定位不清楚、制定程序不规范、具体内容不完善、合法性规制不严格等。本书围绕政府工作规则的法治化和效能性，以行政过程论的视角，从政府组织工作规则、政府决策工作规则、政府执行工作规则、政府监督工作规则4个方面进行类型化分析，构建符合行政权力运行规律的政府工作规则体系。
政府组织工作规则既包括行政机关的职能、机构和权限，也涵盖了行政机关中的人、财、物等手段，与行政组织法律主义的关系有待深入研究。伴随着机关运行保障法治化的逐步深入，亟待完善政府组织工作规则。尤其是新一轮党和国家机构改革给行政法学提出了一系列新课题，其中就包括如何确立行政主体论的问题。在习近平法治思想指导下，适应新时代发展需要，确立并不断完善政府组织工作规则，实乃目前我国行政法学研究的一个重要课题。
我国目前尚未建立起真正意义上的行政议事决策规则，而这个规则无论对行政决策来说还是对行政执行来说，都具有重大而深远的意义。行政决策既是行政行为的特殊类型，也是许多行政行为的逻辑起点，甚至成为行政立法的源点，在行政过程中占据十分重要的地位。政府决策工作规则，既要充实行政决策咨询、政府法律顾问等辅助手段，也要完善重大行政决策的听证、合法性审查、会议讨论等程序控制方式。重大行政决策方面的程序控制已有诸多研究成果，立法实务也有诸多推进，但如何将既有理论成果和制度经验整合起来，是一个重要的课题。
行政执行是法律法规和政府决策的落实过程，不同于行政执法、行政强制执行。政府执行工作规则，关涉行政执行中的裁量控制问题，涉及行政裁量基准、行政惯例等实质控制手段和公文审批这种形式控制手段。一般而言，行政法学研究注重裁量基准研究，目前我国在这方面的研究甚至有泛滥之嫌。对于惯例，大多研究都是在行政法的法源部分有所涉及，很少有深入展开的，相关研究自然不足。至于公文审批，行政许可相关研究有所涉及，而在通常的行政法学研究成果中就几乎见不到了。
伴随着国家监察委员会的成立，行政监督力度空前，政府监督工作规则的完善面临着严重挑战，也迎来空前的发展机遇。健全政府监督工作规则，既需要加强行政问责、追责，也需要纵向和横向行政分权、政府工作流程再造和公务员轮岗交流等内部制约。党和国家机构改革的推进，也为政府监督工作规则带来新课题，有待理论界和实务界携手共同积极应对。
其四，提出了确保政府工作规则合法性的具体手段。
确保政府工作规则的合法性，是行政法学视野下研究政府工作规则问题的逻辑起点和价值归宿。建设法治政府是一项系统工程，既需要行政机关进行自我规制，也需要立法机关、司法机关、监察机关的共同努力。对这个问题的理解和把握，能考验对行政自我规制问题的认识是否到位。
从立法机关的角度来说，应当结合我国单一制政体的实际，注重加强对行政组织、行政程序以及中央和地方关系的立法，从法律上明确行政权力和责任清单，构建正当的行政程序，划定地方性事务范围。立法事权的划分本来就是一个非常复杂的问题，加之与政府工作规则的划界，就使问题更加复杂化。这方面值得进一步展开专题研究。
就行政机关而言，需要完善行政规则的备案审查、清理、行政评价制度和政务公开制度，加强行政自我规制。其实，本书将行政自我规制问题作为一个重要的努力目标来定位，体现了明晰的问题导向，值得充分肯定。但是，作为“确保政府工作规则合法性的行政手段”所论述的前述内容似稍有不足。在我看来，行政的层级监督、行政的合法规范运营机制、说明理由并告知权利等与外部行政法上确保行政实效性的制度相对应，一系列政府工作规则的确立和不断完善，应成为理论界和实务界携手应对的重要课题。
关于司法机关的定位和作用，不宜简单套用经典行政法学关于司法审查的范围和强度的理论，需要结合我国近年来体制改革的实践展开理论架构。除了注重发挥审判机关的独特优势，在加强具有外部性的行政规则的审查以及解决行政权限冲突中积极作为之外，还要关注检察建议或者监察建议对政府工作规则的独特作用。尤其是社会治理检察建议、公益诉讼检察建议和纠正违法检察建议，对政府工作规则合法性的保障作用不可小觑。但是，这里也存在人民检察院的专业性优势如何确保、检察建议如何坚持作为司法属性的谦抑性和补充性原则的问题，故而也留下了具有挑战性的重要课题。
学术研究必有未竟的课题，因此令人着迷。
如前所述，本书是叶臣的力作，其选题具有创新性，问题意识突出，有理有据有分析，在一定程度上显示了当前对政府工作规则法治化研究的进展。
当然，诚如叶臣所言，本书可以说只是政府工作规则法治化研究的一块“探路石”，在提高对政府工作规则研究的重视程度、提升理论研究的深度、深化政府工作规则类型化以及确保政府工作规则法治化的手段等方面还有很多需要进一步推进研究的课题。尤其是在面对全球“百年未有之大变局”、各种风险挑战叠加与实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，对政府工作规则研究应当始终以习近平法治思想为指引，自觉践行“以人民为中心”的根本宗旨，认真贯彻落实《深化党和国家机构改革决定》，适应新时代深化党和国家机构改革的要求，做到“于危机中育新机，于变局中开新局”。
期待更多富有挑战精神和学术担当的研究者加入到政府工作规则乃至行政自我规制方面的研究中来。
叶臣博士的专著《政府工作规则法治化研究》由法律出版社出版，这是一件可喜可贺的事情。感谢法律出版社！祝贺叶臣！
祝愿叶臣更上层楼，为推动相关领域理论和实践发展作出新的贡献！
2021年6月13日
于北京海淀世纪城
前 言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面依法治国，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，为法治政府建设提供了根本遵循。国家各项行政法律法规、众多的行政管理活动，行政合法性和行政效能性的基本原则，终都要落实到具体的政府工作之中，体现于各项政府工作规则之上。以《国务院工作规则》为代表的政府工作规则，是各级政府在日常工作中所遵循的准则，是政府内部运转的行动指南，直接影响法治政府建设的进展，是行政法学研究的重要内容和较新领域。当前，我国政府工作规则尚没有系统深入的研究，研究方法上欠缺行政过程论的视角，内容体系上也不够完备。因此，研究政府工作规则，确保政府工作规则的合法性，具有较为广阔的理论探讨空间和重要的实践价值。
政府工作规则的合法性涉及行政法治诸多方面的内容，要对其展开深入系统的研究，首先要搞清楚其概念内涵、历史沿革、性质分类、基本特征、原理原则等基本内容，建立基本的研究假设，形成基本的理论共识。政府工作规则是各级政府为了实现自身工作的规范化、制度化、法治化，根据宪法和有关法律规定，在自身权限范围内，制定实施的关于政府工作目标、工作原则、职能机构、决策程序、工作监督等方面具体工作内容的规范总称。政府工作规则本身是行政过程中的概念，是行政自我规制的重要载体。法治政府背景下的政府工作规则需要跳出特别权力关系的窠臼，将法治之手延伸到政府内部关系领域，吸收新公共管理的理论成果，架构正当的行政法律程序。基于我国政府工作规则的发展情况，当前尤其需要突出并恪守行政合法性、行政效能性、行政公开性、行政监督性以及行政首长负责等基本原则。本书主要阐述了以下几种政府工作规则的合法性问题。
，政府组织工作规则，关涉行政机关的职能与机构，涵盖政府的职能、机构、编制，以及人、财、物等手段的配备。从一定意义上来讲，行政主体职能与机构的完善程度直接体现着国家治理体系与治理能力的现代化程度。改革开放以来，我国一直在探索政府职能的界限范围和机构的设置标准，并逐步以“三定”方案的形式，确定了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等基本职能和大部制的机构改革方向。但这并没有从根本上解决行政机关之间的权限冲突问题，反而由于部门主义、地方主义和制度缺陷的存在，进一步凸显了从政府工作规则角度对行政权限冲突进行类型化分析，加快行政组织立法，理顺权限冲突救济渠道的重要性和紧迫性。同时，行政机关各种人、财、物手段的供给不足，不同程度地影响了行政机关的高效运转和行政作用的正常发挥。而通过完善公务员激励规则、公共财政保障规则以及机关事务管理规则，将为行政机关正确高效履行职能提供必要的支撑。
第二，政府决策工作规则，关涉行政决策的形成过程。决策在政府工作中占据十分重要的地位，行政决策既是行政行为的特殊类型，也是许多行政行为的逻辑起点。行政法视野下，对行政决策的研究主要在于明确其科学化、民主化、法治化的发展目标，并为这一目标的实现构筑合法、合理、可行的工作规则，其中既包括行政决策咨询、政府法律顾问等辅助手段，也包括重大行政决策的听证、合法性审查、会议讨论等程序控制方式。针对行政决策咨询机构独立性差、咨询质量不高、咨询制度化不够等问题，需要从行政理念、行政立法、咨询环境、成果转化等方面完善具体规则。通过比较政府法律顾问制度的不同模式，可知，应当根据建立法律顾问队伍的实际需要，明确具体的聘请规则和业务范围。重大行政决策听证、合法性审查以及会议讨论等程序，在适用范围、主体职责、具体流程、形式要件以及法定效力方面，均存在不同程度的欠缺，也应当进一步明确具体、科学、有效的工作规则。
第三，政府执行工作规则，关涉行政执行中的裁量控制问题。行政执行，不同于行政执法、行政强制执行，而是政府决策的落实过程。政府决策不可避免地要为具体执行预留一定的裁量空间，以应对行政执行过程中可能出现的各种情况。政府执行工作规则的价值在于确保行政决策得到准确及时高效的贯彻，因此其规则架构的关键在于规范行政执行的具体过程，控制行政执行中裁量权的滥用，包括规范行政裁量基准、行政惯例两种实质控制手段和公文审批这种形式控制手段。行政裁量基准兼具规范性和自由度，具有较强的正当性和法效力，但为了避免行政裁量的僵化，必须把握好裁量基准的限度。行政惯例是行政裁量的实质渊源之一，同时也是行政裁量权的有效控制形式，具有独特的价值和作用，需要通过案例指导、说明理由和标准操作程序予以妥善规制。而行政公文作为行政执行控制的外在表现形式，在控制行政裁量方面也发挥着特殊的作用，尤须在法治、公开、效率原则指引下不断完善。
第四，政府监督工作规则，即行政权力的内部制约与责任追究。政府工作的完整过程，离不开监督环节。我们对政府监督的理解往往局限于外部监督，即政府以外的特定主体对行政权力的监督，而对政府内部的监督，往往也局限于国家监察、审计等专门监督。但实际上，相对于外部监督，由于同属政府内部，政府内部的制约与监督更具有独特的优势，其制度手段包括内部制约与责任追究。行政权力的内部制约体现的是一种制衡的艺术，包括纵向和横向行政分权、政府工作流程再造和公务员轮岗交流三个方面，分别针对着行政权力、行政事务、行政人员三个层面。我国当前已经形成了多层次、多角度的行政监督体系，但行政监督的关键在于确保行政权力的合法规范运行，而责任追究则是检验的事后标准和保障。我国现代责任追究的历史虽然不长，但贯穿其中的理念却源远流长，当前在责任追究的主体、客体、内容、程序、救济等多个方面均有较大改进的空间。
可以说，确保政府工作规则的合法性，既是研究法治政府工作规则的落脚点，也是实现政府良法善治的着力点。建设法治政府，不仅需要行政机关的自我规制，更需要立法机关、司法机关的外部控制。对立法机关而言，应恪守法律保留的原则，加强对行政组织、行政程序以及中央和地方关系的立法，从法律上明确行政权力和责任清单、正当行政程序和地方性事务范围，从组织授权、过程控制和央地关系的角度为政府工作规则划定框架。对行政机关而言，则要通过完善行政规则的备案审查、清理、行政评价制度和政务公开制度，加强行政自我规制，实现行政规范的统一性、行政行为的效能性和行政过程的公正性。对司法机关而言，则要发挥审判机关的独立优势，探索对具有外部性的行政规则的司法审查，以及行政权限冲突的司法解决路径。
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