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恐怖主义与反恐怖策略的基础理论上海合作组织框架内的反恐怖国际合作研究章恐怖主义的基本观念一、恐怖主义的定义从词源上看，恐怖主义（terrorism）一词源于恐怖（terror）。初，该词指的是一种恐怖的制度或政权。首先指的是雅各宾党人所实施的恐怖专政，他们将该词用于自身，并无任何否定性意味。后来，恐怖主义用来指称政策或政权，带有强烈的否定意味，与今天普遍的看法一样。\\[英\\]普里莫拉兹主编，周展等译：《恐怖主义研究：哲学上的争议》，浙江大学出版社2010年版，第39页。恐怖主义的定义可谓争议颇多，各国学者、官方机构与国际组织都表达过其对“何谓恐怖主义”的见解。保守估计，世界范围内较有影响的恐怖主义犯罪定义就多达100余种。根据不同标准，可以对诸多定义进行分类：根据定义的效力，可分为有权定义与无权定义；根据定义的表述形式，可以分为规范定义与任意定义；根据定义的主体，可以分为学理定义与法律定义。本书采第三种分类标准，且鉴于当代恐怖主义的“国际化”特征日趋凸显，国际法律中对恐怖主义的定义日益增多，故将法律定义复分为“国内法律中的恐怖主义定义”与“国际法律中的恐怖主义定义”两类。本书以下择其代表性观点予以简要介绍。（一）学理定义学理定义是理论研究者对恐怖主义这一客观现象进行归纳、总结后的学术表达，学理定义虽然对社会实践活动不具备强制性的效果，但是可以为现实的反恐怖活动（特别是立法活动与执法活动）提供有价值的参考。 章恐怖主义的基本观念 上海合作组织框架内的反恐怖国际合作研究 00中国学者王政勋、徐丹丹认为，恐怖主义的主体包括个人和组织，必要时也可以包括国家，但个人暴力犯罪不属于恐怖主义。即使其目的具有一定正当性，但根据比例原则，由于其以激烈手段追求危害社会的直接目的，且不采取措施防止损失扩大，因而是一种重大的恶。恐怖主义的手段包括暴力、破坏、恐吓等，只要是能够产生“制造社会恐慌，危害公共安全，侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织”的效果的手段，都可能成为恐怖主义的手段。恐怖主义的对象是确定群体的不特定个人，包括但不限于无辜者。王政勋、徐丹丹：《恐怖主义的概念分析》，《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第5期。杨隽、梅建明指出，恐怖主义是为实现政治目的，通过对人身或财产非法使用暴力以恐吓、强迫政府和民众的行为。杨隽、梅建明：《恐怖主义概论》，法律出版社2013年版，第10页。许桂敏认为，恐怖主义是指公开实施危害行为或者以之相威胁，恐吓平民或者其中部分居民，目的是满足恐怖分子的利益至上直接或间接影响作出或者拒绝作出某些决定的行为。许桂敏：《俄罗斯恐怖主义犯罪研究》，法律出版社2009年版，第81页。胡联合将恐怖主义界定为：恐怖主义是指一种旨在通过制造恐惧气氛、引起社会注意以威胁有关政府或社会，为达到某种政治或社会目标服务的，无论弱者或强者都可以采用的，针对非战斗目标（特别是无辜平民目标）的暗杀、爆炸、绑架与劫持人质、劫持交通工具、施毒、危害计算机系统以及其他形式的违法或形式犯罪性质的暴力、暴力威胁或非暴力破坏活动。胡联合：《全球反恐论——恐怖主义何以发生与应对》，中国大百科全书出版社2011年版，第38页。余建华认为，恐怖主义是指个人、团体或国家出于政治或社会目标，通过使用或威胁使用暴力及其他毁灭性手段，袭击平民（或非战斗人员）和公用设施，残害无辜，制造恐怖，胁迫特定的个人、群体或政府实施或不实施某种行为的刑事犯罪活动。余建华等：《恐怖主义的历史演变》，上海世纪出版集团2015年版，第16页。张家栋认为，要给恐怖主义作定义是一件非常困难的事情，因为认识恐怖活动的过程实在难以避免政治立场的纠葛。但是，他对恐怖主义的“轮廓”作了描摹：恐怖主义由于国内、国际社会不公正现象的存在而产生，它是弱者对强者的报复，其思维基础是主义的，其攻击对象是不确定的，但主要是缺少必要防卫能力的群体或是当某一群体难以防卫、疏于防卫的时候，其目的是利用公众的恐怖心理以达到某种公共目标，其行为者往往是那些因民族、种族或宗教冲突而产生的狂热的组织及其成员。张家栋：《恐怖主义论》，时事出版社2007年版，第70页。张汝伦严格区分了恐怖主义与恐怖行为，他指出，恐怖之成为主义，完全是因为它具有一些鲜明的现代特点：它有着明确的政治经济和社会目的；它经过精心组织和策划，充分利用了现代计算理性的缜密和科层制度的效率；它拥有巨大的财源，足以利用一切高科技手段制造的恐怖效果；它不择手段，不受任何道德与法律的约束，有意拿无辜的百姓开刀，以恐怖手段使受害者屈服。张汝伦：《恐怖主义的本源》，《读书》2001年第1期。娜克丝将恐怖主义定义为：由团体或个人实施的，旨在影响目标公众和政府的行为和行动的，故意瞄准平民或非战斗人员的政治暴力或暴力威胁。\\[美\\]娜克丝著，陈庆、郭刚毅译：《反恐原理》，金城出版社、社会科学文献出版社2015年版，第46页。（二）各国法律定义法律定义由各国家权威部门作出，由于其一旦制定即具有法律拘束力而受到研究者的普遍重视。英国《2000年恐怖主义法案》指出：恐怖主义犯罪是指使用或威胁使用特定行为，该行为涉及对个人实施严重暴力，或者严重损害财产，或者危及人的生命（即这个人尚未着手实施上述行为），或者制造一种严重危及公众或部分公众的危险，或者被用来干扰或破坏电子系统；使用或威胁使用特定行为是为了影响政府或国际政府组织，或者为了恐吓公众或部分公众；使用或威胁使用特定行为的目的是实现政治、宗教、种族、意识形态目标。俄罗斯《2006年反恐怖主义法》区分了恐怖主义、恐怖主义活动和恐怖主义行为。该法在第十三条“基本概念”中规定，恐怖主义是指以恐吓居民和（或）实施其他暴力违法行为，影响国家权力机关、地方自治机关或国际组织做出决定的暴力思想和行为，恐怖主义活动是指组织、策划、准备、资助、实施恐怖主义行为；煽动恐怖主义行为；以实施恐怖主义行为为目的组织非法武装、犯罪集团（犯罪组织）、有组织团伙，并参加上述组织；招募、武装、培训、使用恐怖分子；以提供情报或其他方式参与策划、准备或实施恐怖主义行为；宣传恐怖主义思想、散布煽动恐怖主义行为或为其必要性进行论证或辩护的材料或信息，恐怖主义行为是指为影响国家权力机关、地方自治机关或国际组织做出决定，实施或威胁实施爆炸、纵火等恐吓居民和危及人员生命，导致重大财产损失或生态灾难，引发特别重大后果的行为。土耳其《打击恐怖主义法》（1991）将恐怖主义定义为：由属于某组织的一人或多人通过武力和暴力、恐怖、威胁、压迫和威胁等方法实施的任何行为，其目的是改变宪法界定的共和国性质及其政治、法律、社会、世俗和经济秩序，破坏国家政权与国家和民族的统一完整，危害土耳其国家和共和国的存在，削弱、破坏或者篡夺国家权力，剥夺基本权利和自由，危害国家的内部和外部安全、公共秩序或者总体安乐。赵秉志等编译：《外国反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第337页。白俄罗斯《2000年反恐怖主义斗争法》指出：恐怖主义，指实施或威胁实施足以造成人员伤亡、大范围损害或其他严重后果的爆炸、纵火或其他行为，意图制造公众恐慌、影响政府机构的决策、干扰政治或公共活动。赵秉志等编译：《外国反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第350页。蒙古《反恐怖主义法》（2004）区分了恐怖主义行为、国际恐怖主义行为、恐怖主义活动和恐怖事件。恐怖主义行为是指非法武装组织、恐怖分子为达到自己的政治或宗教目的，严重危害社会和公众，危害公民生命财产安全的恶劣行为；国际恐怖主义行为是指以企图破坏国际关系和领导监督国家政权为目的的跨国恐怖主义行为；恐怖主义活动是指以参与和制造恐怖事件为目的组建恐怖组织，准备和制造恐怖事件，直接或间接向恐怖分子提供资金，破坏信息网络，吸收、武装和训练平民，煽动、强迫或企图煽动、强迫平民参与制造恐怖事件，散布恐怖主义观点；恐怖事件是指恐怖分子使用火器、放射性武器、生化武器、大规模杀伤性武器危害公民的生命、财产安全，危害社会和政治活动家、宗教领袖等的生命安全，绑架人质。赵秉志等编译：《外国反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第373—374页。乌兹别克斯坦《反恐怖主义法》（2000）规定：恐怖主义，即使用暴力、威胁使用暴力或者其他犯罪手段，威胁人身健康、生命安全，造成财产和其他物质设施损毁灭失；旨在强迫国家、国际组织、自然人、法人完成或放弃某行为，使国际关系复杂化，侵犯主权和领土完整，危害国家安全，挑起军事冲突，恐吓居民，破坏社会政治局势稳定，以达到政治、宗教、意识和其他目的等，乌兹别克斯坦刑法规定应承担责任的犯罪行为；恐怖主义活动，即包括组织、策划、教唆、准备及实施恐怖主义行为，建立恐怖组织，招募、培训并武装恐怖分子，为其提供财政和物质技术保障的活动；恐怖主义行为，即抓掳或拘留人质，蓄意谋害国家或社会人士、民族、部族、宗教、其他居民组织、外国和国际组织代表的生命，强占、损毁、破坏国家或公共设施，爆炸、纵火，使用和威胁使用爆炸装置、放射性、生物性、爆炸性、化学的和其他有毒物质，强占、盗窃、损毁、破坏地面、水上和空中交通工具，在居民聚集地和举办大型群众活动时制造恐慌和混乱，通过制造事故、技术性灾难来损害或威胁居民生命和健康、自然人和法人的财产，用任何手段和方法散布威胁，以及乌兹别克斯坦和公认的国际法准则所规定的其他具有恐怖性质的行为。赵秉志等编译：《外国反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第378—384页。2015年12月27日通过、2016年1月1日起正式施行的《中华人民共和国反恐怖主义法》第三条对恐怖主义及其相关定义做了规范。第三条指出：恐怖主义是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌，危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。恐怖活动指恐怖主义性质的下列行为：组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的；宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；组织、领导、参加恐怖活动组织的；为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的；其他恐怖活动。恐怖活动组织是指三人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。恐怖活动人员是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。本法所称恐怖事件，是指正在发生或者已经发生的造成或者可能造成重大社会危害的恐怖活动。（三）国际法律公约定义国际联盟《防止和惩治恐怖主义公约》（1937）是首个对恐怖行为作界定的国际公约，该公约并未发生法律效力。该公约指出：恐怖行为是指直接反对一个国家，而其目的和性质是在个别人士、个别团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。为联合国际力量共同打击恐怖主义，联合国及其附属国际组织制定、通过了一系列国际公约，如《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》（1973）、《反对劫持人质国际公约》（1979）、《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》（1998）、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（1999）等。这些国际公约中含有大量关于恐怖主义的定义。例如，《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》第二条规定：每一缔约国应将下列罪行定为其国内法上的罪行，即故意：对应受国际保护人员进行谋杀、绑架或其他侵害其人身或自由的行为；对应受国际保护人员的公用馆舍、私人寓所或交通工具进行暴力攻击，因而可能危及其人身或自由；威胁进行任何这类攻击；进行任何这类攻击未遂；参与任何这类攻击为从犯。《制止核恐怖主义行为国际公约》对“核恐怖主义”进行了专门规定，即任何人非法和故意：拥有放射性材料或制造或拥有一个装置，其目的是致使死亡或人体受到严重伤害，或是致使财产或环境受到重大损害；以任何方式利用放射性材料或装置，或以致使放射性材料外泄或有外泄危险的方式利用或破坏核设施，其目的是致使死亡或人体受到严重伤害，或是致使财产或环境受到重大损害，抑或是迫使某一自然人或法人、某一国际组织或某一国家实施或不实施某一行为。区域性国际公约是某一区域内部各个国家、地区之间达成的合意。恐怖分子的多元性与恐怖活动的跨国性特征，使得某一区域面临的恐怖威胁具有相似性，也促使内部成员国较容易达成联合打击恐怖主义的共识。因此，恐怖主义定义也较多见之于区域性的国际公约。例如，《打击恐怖主义、分裂主义和主义上海公约》（2001）指出，恐怖主义即致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为，而此类行为因其性质或背景可被认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。2014年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上批准了《上海合作组织反恐怖主义公约》，该公约进一步完善了《打击恐怖主义、分裂主义和主义上海公约》。在《上海合作组织反恐怖主义公约》中，进一步区分了恐怖主义与恐怖主义行为：恐怖主义是指通过实施或威胁实施暴力和（或）其他犯罪活动，危害国家、社会与个人利益，影响政权机关或国际组织决策，使人们产生恐惧的暴力意识形态和实践。恐怖主义行为是指为影响政权机关或国际组织决策，实现政治、宗教、意识形态或其他目的而实施的恐吓居民、危害人员生命和健康，造成巨大财产损失或生态灾难及其他严重后果的行为，以及为上述目的而威胁实施上述活动的行为。 章恐怖主义的基本观念 上海合作组织框架内的反恐怖国际合作研究 0（四）本书定义综合以上论述，虽然“反对一切形式的恐怖主义”已成为国际社会达成之重要共识，但是在具体的实践活动中，各国家在恐怖主义的界定、判断和认定等方面还存在诸多分歧。本书认为，造成当前恐怖主义定义的分歧之争的原因包括以下几个方面。，恐怖主义的形态变动不居。在漫漫历史长河之中，恐怖主义曾经发展出形式多样、内容各异的具体形态，变化依旧继续，以至于人们根本无法预测未来的恐怖主义究竟是什么样子。没有哪种定义足够涵盖历史上出现过的所有恐怖主义形态，不但现在不能，未来也不能。第二，恐怖主义认定的非客观性、非中立性。认定者的判断往往受到政治立场的干扰，不同人总会有不同的观点。第三，恐怖主义认定的工具性。作为政治性的暴力，恐怖主义是政治斗争的特殊表现形态——恐怖主义是和平时期的战争，是政治的暴力延续。如果说犯罪的标签化还是在“人民内部的诸多矛盾内部”予以展开，那么恐怖主义的界定则清晰地刻画出了一个与市民社会相对立的敌人的形象，从而包含了更为强烈的否定性价值判断，并导引出更为严厉、苛刻的谴责。若能成功将一个人或一个组织定义为恐怖分子或恐怖组织，将其实施的行为确认为“恐怖主义罪行”，那么就会间接地说服其他人接受定义者的价值判断与观点，被定义者的政治、经济、文化与社会地位也随之降低。恐怖主义遂成国家与国家间、国家与非国家行为体间相互斗争之工具。恐怖主义认定的功利性贬低了恐怖主义概念的地位与价值，使之成为服务于有权者的工具，恐怖主义也丧失了本应具有的批判功能。第四，人们在使用恐怖主义犯罪概念时过分随意，令其外延不断扩展，从而导致这个概念丧失了独特的价值与存在意义。特别是在新闻媒体当中，恐怖主义犯罪构成了一个宽泛的“标签”，可以任意贴在各种政治分子与普通刑事罪犯身上，这也是造成恐怖主义概念难以被准确界定的原因之一。第五，定义方法的不同导致结论的差异。必须承认的是，不同的定义方法会导致定义者得出不同的结论。规范分析法强调从规范体系中导引出问题的答案，实证研究方法则侧重于从客观事物中归纳出共性特征构建一个完整的定义。规范分析方法源自于康德哲学的认识论，“所有人的认识上的概念，以及其系统原理，并非存在于外界的事物本质中，人们从事物本身无法获得认识。概念和原理都存在于人类理性之中，即在理解的思维形态（范畴）中，凭借范畴，各种杂乱无章的题材被加以整理分类，从而获得认识论上的类型。”周光权：《刑法学的向度》，中国政法大学出版社2004年版，第219页。实证研究方法则直接来源于实证主义哲学在社会科学中的运用。“因为事物的外在特性是通过感觉而呈现在我们面前的，所以我们就可以总结说：科学要想成为客观的，其出发点就不应该是非科学地形成的概念，而应该是感觉。科学在初所下的一些定义，应当直接取材于感性资料。”E迪尔凯姆著，狄玉明译：《社会学方法的准则》，商务印书馆1995年版，第61页。正如莎翁笔下名言“一千个人心中有一千个哈姆雷特”，不同人基于视角与立场不同，对恐怖主义的界定有所差异，这为理论研究工作与反恐怖的实践活动带来了不可估量的消极影响。恐怖主义定义之争议性亟待消解。本书认为，恐怖主义是指：个人或组织运用暴力、威胁或者其他方法，以非战斗性目标为直接攻击对象，旨在营造社会恐怖，终实现民族、宗教、社会等政治目的的严重危害社会的行为。二、恐怖主义的构成（一）对象要素非战斗性目标是恐怖主义的行为对象，即所有处于非战斗状态下的对象，既包括平民，也包括处于非战斗状态下的武装人员，既包括人（如人的生命、健康），也包括物（如建筑物、公私财产）。非战斗性目标是区别恐怖主义与战争的关键，后者的行为对象是战斗状态下的军事人员与军事设施。恐怖主义的行为对象具有以下特征：一是广泛性。恐怖主义的攻击目标十分广泛，主要包括人身、物质、财产、大型场所、公共基础设施、交通系统、生态环境等。二是象征性。恐怖分子的思维逻辑是通过攻击行为对象，制造社会恐怖，以此胁迫政府来满足其政治要求。因此，恐怖分子不会随意实施攻击，而一般会选取具有象征意义的行为对象，例如比较重要的特定人士（如政府官员、外交代表和新闻记者等），具有政治、经济、文化象征意义的建筑物与场所（如政府大楼、金融中心和教育机构等）以及不特定的社会公众。行为对象的象征价值越大，制造的恐怖效果就越强。三是无辜性。由于恐怖分子直接侵害的对象与意图施加影响的对象是分开的，恐怖主义攻击的对象不过是传达恐怖信息的发声器。因此恐怖分子攻击的行动目标具有无辜性的特点。在一般刑事犯罪中，行为人与被害人的利害冲突是激发犯罪的主要诱因；但是在恐怖主义犯罪中，是否能够限度制造恐怖则是恐怖分子选取行为对象的基本标准，受害者与加害者之间并无直接利害冲突，这显示出其工具性和无辜性。（二）手段要素恐怖主义的实现手段包括暴力、胁迫和其他方式。暴力具有低成本、低风险与高收益的特点。恐怖组织或个人之所以热衷于使用暴力，是因为这种手段行动简单、迅速，无需太多的资金投入和人力输出。但是，如果存在成本更低、效果更好的方法，恐怖分子当然不会固守暴力这种手段。在现代社会，非暴力方法也同样能够营造出恐怖效果，甚至效果更佳。如投放虚假危险物质与编造、传播虚假恐怖信息的行为，好像并未“实实在在”侵害公共安全，但是也可以成为恐怖主义的手段。这是因为，恐怖主义是一种形式的心理战，需要一种认知上的心理响应。恐怖组织追求的并非单纯的物质毁灭，而是以一种“戏剧化”方式将针对平民的暴行表演出来，从而在一部分群体中营造消极、紧张氛围，作为谈判桌上的“筹码”和获取政治利益的“铺路石”。而暴力无论是“真实”抑或“虚假”，威胁是抽象或是具体，都可以使不特定的多数人产生不安与恐慌感。另外，随着科学技术的发展，恐怖主义犯罪的实现方式日趋多样化。即便爆炸、绑架、杀人、劫机等暴力手段仍是恐怖分子和恐怖组织的惯常手法，但是他们也完全可能利用核技术、生物技术、化学技术、网络技术等现代技术作为武器。（三）主体要素恐怖主义的主体包括组织与个人。恐怖主义几乎总是以组织形态表现的。故传统观点认为，个人是无法实施恐怖主义犯罪的。例如，张小虎教授指出，恐怖活动的一大特点是组织的严密性，这与传统犯罪属于“孤立的个人反对统治关系的斗争”是极为不同的。张小虎：《反恐怖活动的刑法立法分析》，《法学评论》2002年第5期。佩特·纳赛尔认为，恐怖主义一般被定义为一种群体性的现象，组织性与群体动力既是这种激进暴力形式的重要构成要素，也是将政治的恐怖分子与狂热杀手区分开的主要标志。Petter Nesser，“Single Actor Terrorism : Scope， Characteristics， and Explanations，” Perspective on Terrorism， Vol6， No1， 2012， p61但是，从事实层面看，确实存在单独个人实施恐怖主义犯罪的情况。例如，2010年穆尔· 阿卜杜勒·瓦哈卜为抗议西方国家干涉中东地区事务而在瑞典首都斯德哥尔摩制造的爆炸案，2011年右翼分子布雷维克制造的挪威爆炸枪击惨案以及2013年察尔纳伊夫兄弟在美国波士顿国际马拉松比赛终点附近制造的连环爆炸案。上述三起袭击案件的犯罪分子均不隶属于任何恐怖组织，犯罪人也都具有政治目的，他们所犯罪行均难以被划归为普通刑事犯罪。西方学者将这类不受任何组织领导、指挥但在政治目的驱动下的犯罪人称为“独狼”恐怖分子，他们实施的犯罪称为“独狼”恐怖主义犯罪或者个体恐怖主义犯罪。Kendall coffey，“The Lone Wolf-solo Terrorism and the Challenge of Preventative Prosecution，” FIU Law Review， Vol5， No1， 2011， p2国家不能成为恐怖主义的主体。首先，“国家恐怖主义”争议丛生，极有可能成为一些国家干涉他国内政，实现己国霸权的工具。从20世纪80年代开始，美国政府就将攻击矛头对准了他们认为从事了“恐怖活动”的国家，里根总统曾点名批评古巴、伊朗、利比亚等国家是“支持恐怖主义国家”。“9·11”恐怖袭击后，乔治·布什推出“邪恶轴心论”，以“反恐战争”为名出兵阿富汗、伊拉克，实为借“反恐”推行其霸权主义之战略。特别是对伊拉克的入侵行为，遭到国际社会的一致谴责。“国家恐怖主义”概念有可能成为西方大国推行霸权主义与强权政治的工具和借口。其次，“国家恐怖主义”的外延难以确定，特别是与战争之间的界限无法分清。学理上的“国家恐怖主义”多数指国家在战争中的恐怖行为。二战期间，德国纳粹的种族屠杀，日本对中国的国家恐怖行为（典型如“七三一细菌部队”、南京大屠杀、“三光政策”），美国对日本投放原子弹，都被视为“国家恐怖主义”的表现形式。\\[美\\]马克·赛尔登、埃尔文·Y索主编，张友云译：《战争与国家恐怖主义：20世纪的美国、日本与亚洲太平洋地区》，社会科学文献出版社2012年版，第8—12页。但是这些恐怖行为实属于战争一部分。而且对在战争中的违法者可以根据现有诸如关于保护平民的《日内瓦公约》等战争法、国际法处理即可，没有必要认定其为恐怖主义犯罪。后，国家既非国际刑法的犯罪主体，也不可能成为国内刑法的犯罪主体。一方面，国际社会至今尚无追究国家刑事责任的法律实践。另一方面，受主权平等原则、主权豁免原则的限制，国家根本不可能成为国内刑法的犯罪主体。对于“国家恐怖主义行为”，既存在取证困难问题，也根本无法通过法律途径解决，只能用外交渠道的政治方式处理。国家恐怖主义实难入“刑”。（四）主观要素恐怖主义犯罪是故意犯罪。大多数学者认为恐怖主义具有某种犯罪目的，分歧主要集中于目的的具体内容。夏勇、王焰：《我国学界对恐怖主义犯罪定义的研究综述》，《法商研究》2004年第1期。本书认为，恐怖主义犯罪的目的具有层次性，包括直接目的与根本目的。直接目的是制造社会恐怖，根本目的是实现某种政治目标。直接目的。制造恐怖是恐怖主义的基本特征。恐怖主义初表征为一种威慑性政策，其意义不仅在“消灭”，更在于“威慑”。现代意义的恐怖主义之所以被称为“恐怖”，根本原因在于能给社会制造恐怖效果。“一个不以制造社会恐怖为目的的行为不可能被认定为恐怖主义犯罪的。”赵秉志主编：《国际恐怖主义犯罪及其防治对策专论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第46页。但是，“恐怖”并非目的而系手段。恐怖分子之所以通过暴力行为来追求“恐怖”，是因为“恐怖”能够有效实现其根本目的。根本目的。政治目的是恐怖主义的根本目的。正如杰姆斯·鲁斯和布伦达·鲁兹指出，政治目的是恐怖主义的五个基本特征之一。James MLuts and Brenda JLutz，“Terrorism: Origins and Evolution，”New York: Palgrave Macmillan， 2005， p7本书前述的绝大部分定义中也将政治目的列为核心要素。实现政治企图的方法有多种，恐怖主义只是其中、暴力的形式而已。可以凭借犯罪人是否具有政治目的来区分普通刑事犯罪与恐怖主义犯罪。所谓政治目的是一种追求、获取或者影响国家权力的主观意图。国家权力在现实中体现为国家政权，政治目的自然指向了国家政权。谁掌握国家政权，谁就拥有了国家权力；谁能够影响国家政权，谁就可以行使国家权力。政治目的的内容，既表现为夺取、维护国家政权，运用国家政权进行统治、管理，也表现为影响国家政权的方向与具体政策。因此，以民族独立或国家分裂、建立本民族掌管政权为内容的“民族目的”，以建立政教合一的神权国家为内容的“宗教目的”，为了推翻现有政权或改变现存政治制度的性质的“意识形态目的”，为了影响、改变本国政府某种具体政策如动物保护政策、环境保护政策或堕胎政策等的“社会目的”，均属于政治目的。如果恐怖活动的根本指向对象并非国家政权，当然不属于政治目的。即使目标指向国家政权，但并非为了夺取国家政权或影响国家政权的具体政策，也不是政治目的。例如，单纯发泄对国家政策、政府机构或社会不满情绪而针对不特定多数人实施的故意杀人、放火、爆炸、投毒等犯罪行为就不属于恐怖主义行为。三、恐怖主义的类型在简要分析了恐怖主义的定义之后，还有必要进一步阐释恐怖主义的外延，也即恐怖主义的类型。近代分类学始于瑞典植物学家林奈\\[英\\]布莱克本（Blackburn，R）著，吴宗宪等译：《犯罪行为心理学：理论、研究和实践》，中国轻工业出版社2000年版，第51页。，马克斯·韦伯将类型引入社会科学。\\[德\\]卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译：《法学方法论》，商务印书馆2005年版，第337页。类型含义多重。作为主观的思维形式、思考方法，类型与类型思维等同，“类型是对事物的‘本质性’东西作定格化总结”。王斌林：《法律的类型思维及其实践性分析——以民法为分析对象》，《西部法学评论》2017年第2期。客观实在的类型是类型思维的前提。考夫曼指出：“我们无法随意建构类型。类型是……‘原始现象’。”\\[德\\]亚图·考夫曼著，吴从周译：《类推与“事物本质”——兼论类型理论》，学林文化事业有限公司1999年版，第115页。本书语境下的类型取主观涵义，是指“一种诠释学工具”顾祝轩：《合同本体解释论：认识科学视野下的私法类型思维》，法律出版社2008年版，第47页。，具有方法论的功能和价值。“社会科学的类型有助于挖掘事物新关联、提出假设、发展理论和找到新研究界域。”Alex PSchmid and Albert JJongman，“Political Terrorism: A New Guide to Actors， Authors， Concepts， Data Bases， Theories， ＆Literature， Transaction Publishers，” 1984， pp39-40 类型思维的比较优势。“概念是反映事物的特有属性（固有属性或本质属性）的思维形态。”金岳霖主编：《形式逻辑》，人民出版社2006年版，第18页。类型旨在弥补概念的不足，具体表现为：，类型是流动的，概念是静止的。类型由确定的核心和不明确的边界构成，不同类型间以“流动的过渡”链接，内部有标准（典型）类型与中间（非典型）类型之分。概念则不同。第二，类型是联系的，概念是分离的。概念为“不是什么、就是什么”择一理念对客观事物有限截取和实质分割，类型则尽可能保持客观事物本来面貌，将普遍的事物在其自身中直观、整体地掌握。第三，类型是直观的，概念是抽象的。“类型位于一般概念与个别性之间，是一种比较的、直观的抽象作用之产物。”顾祝轩：《合同本体解释论：认识科学视野下的私法类型思维》，法律出版社2008年版，第123页。概念容易过度抽象化，牺牲事物丰富个性。第四，类型对价值积极纳入，概念对价值消极排斥。类型的本质是一种功能、评价和意义的思考模式，构筑类型以价值为类型化基准的依据，类型归属亦需借助价值判断。概念虽源自制定者基于一定价值理念对事物共同特征的归纳、提炼，然而其适用过程力图避免价值、意义、评价等主观因素渗透，推崇确定、客观、中立的演绎推理。恐怖主义是一种极其纷繁复杂的社会现象，其外延相对较为宽泛，因而可以运用类型化研究方法加以整理，从而有利于对恐怖主义形成更为清晰的认知。（一）个体型恐怖主义与组织型恐怖主义个体型恐怖主义是指，由不隶属于任何恐怖组织的个人实施恐怖活动的现象。个体型恐怖主义虽是由不隶属于组织的个人单独策划、实施，但是从其产生犯罪动机、决意乃至付诸实施、完成犯罪的整个过程中，不能排除恐怖组织的煽动、教唆行为施加的单方向影响，例如恐怖组织通过网络进行主义意识形态输出、教唆犯罪故意、传授犯罪方法、提供犯罪技术等。当代个人恐怖主义的频繁发生与恐怖组织的战略战术变化紧密关联。“恐怖主义组织基地可谓是恐怖主义的‘震中’。这一恐怖主义的‘震中’将其主义的思想源源不断地向外散射而网罗了众多的追随者；而其外围成员，包括‘独狼式’的恐怖主义犯罪的成员，则是这一恐怖主义思想锁链上的波纹效应。恐怖主义‘网络推手’就是恐怖主义组织大肆传播其主义思想与恐怖袭击的方法，引诱与奴化各类人员而成为恐怖主义阵营中一员的典型适例。”张小虎：《论无差别杀人犯罪与恐怖主义犯罪的界分》，《犯罪研究》2017年第2期。个体恐怖主义犯罪不同于无差别杀人犯罪。所谓无差别杀人犯罪是指：并无犯罪组织依托的行为人，出于较为明显的社会不满情绪，针对不特定的被害对象，采取具有较大杀伤力的手段，肆意杀害无辜他人，造成一定社会惊恐的刑事违法行为。典型的无差别杀人犯罪表现为驾驶机动车辆向人群密集处冲撞碾压，劫持航空器或者在公共场合、公共交通工具上自爆、自燃等。无差别杀人犯罪与恐怖主义犯罪多有相似之处：被害对象均是不特定的无辜公众；均可能采取爆炸、放火等危及公共安全的残暴手段；行为人将自己的生死置之度外，毫无顾忌地实施行为；案发于人员出入频繁的时段，选择人多拥挤的公共场所作案；造成触目惊心的人员伤亡与财产损失，引起极大的社会惊恐，并给人们的精神以强烈的暴力震撼。个人恐怖主义犯罪与无差别杀人犯罪的区别在于主观目的不同，前者受明显的政治意图支配，是受到主义刺激后实施的恐怖活动，后者在主观上并未显露明显政治倾向，其犯罪原因往往是个人生活工作中受挫所引发的对社会不满、敌对情绪。另外，无差别杀人犯罪往往不具有可重复性特征，行为人在实施犯罪前没有多次实施危害公共安全犯罪的意图。“各种各样的犯罪事实都会使得个人感受到深层次的恐惧、痛苦甚至恐怖联想，例如关于一个枪手在火车上对无辜者实施攻击或者一起发生在公共场所的暴力的新闻报道，都会让人产生上述恐怖联想，但是除非能够将这样一起犯罪事件归属于大规模暴力袭击事件中的一部分，否则是不能够将其定义为恐怖事件的。恐怖主义的构成必须具有确定的反复发生的可能性，或者一种系统性的暴力技术运用，或者大规模的暴力活动的普遍存在。”Thomas JBadey，“Defining International Terrorism: A Pragmatic Approach，”Terrorism and Political Violence， Vol10， No1，1998， pp90-107集体合作能够完成高度复杂的任务，这往往是单独一个人无法办到的。在恐怖主义犯罪中也是如此。除了极少数“独狼”之外，恐怖主义组织是常见的恐怖主义犯罪的主体。代表性的恐怖主义组织如“伊斯兰国”、“基地”组织、“博科圣地”、“埃塔”组织、意大利“红色旅”、“泰米尔猛虎组织”等。恐怖组织的特点：一为组织成员。在实践中，恐怖主义组织的人数构成千差万别，有的组织只有三五人，有的组织则多达数十人，甚至成百上千过万。例如，“泰米尔猛虎组织”与意大利的“红色旅”人数多时达到一万人左右。二为组织目标。恐怖主义组织的基本策略是运用暴力或其他破坏性手段实现其政治目标，这一点与个体的恐怖分子没有区别。组织化、制度化与体系化地使用暴力和破坏手段是恐怖主义组织的基本特点。由于有组织的反叛力量更有助于获取政治上的利益，因而恐怖主义组织是常见的恐怖主义形态。另外，恐怖主义组织既然是以实施恐怖活动作为实现其政治主张的手段，就必须以必要的资金作为物质支持，因此恐怖组织多会选择诸如走私、贩毒、贩卖军火、绑架勒索、抢劫、洗钱等地下、非法的筹资渠道，例如日本的极左恐怖组织“赤军”通过劫持民用航空器、绑架外交使节和普通公民以勒索赎金。一些恐怖组织基于需要还会与当地的黑社会组织、跨国犯罪集团相互勾结、互相利用。但是，这些违法犯罪活动并不影响恐怖主义组织的政治目的的认定，反而是为了实现恐怖组织的政治目的的必要准备。三为组织结构。“恐怖势力的组织结构，主要观察其组成、运作方式及其相应的组织活力，包括组织层级及相互关系、组织规模（网络）及其组织关系，以此界定该势力的组织形态、组织活力。”张金平：《当代恐怖主义与反恐怖策略》，时事出版社2019年版，第3页。合理的组织结构有利于目标的实现。恐怖主义组织的基本结构大致可分为两种类型：分层等级型与网络状型。前者有清晰的分层，复分为领导层、特定职责的次级领导、行动者与支持者。这样的组织结构比较严密，如“泰米尔猛虎组织”采用该结构。后者则由各个独立之小组构成，小组之间的联系非常微弱，独立性比较强，缺乏权威领导和清晰的分层体系，结构相对比较简单。“基地”组织是主要代表。组织型恐怖主义区别于有组织犯罪。犯罪组织和恐怖主义组织经常会做出相似的行为，包括绑架、暗杀和制造爆炸，但它们的目的是不同的。二者的差异在于是否希望现行的政治秩序存在下去。犯罪组织是一个满足现状的行为体，在现行秩序之下活动并从这一秩序中获取非法利益。在国内，犯罪组织虽然规避了法律制度，但并不会直接威胁国家的政治基础或政府性质。它们也许会很残忍，但几乎不会想去自己运作政府。恐怖主义组织属于修正主义的行为体，其终极目标是根据自己对公正、虔诚、职责或公民福利等概念的理解去改变国家，或是改变国际政治体系。\\[美\\]奥德丽·克罗宁著，宋德星、蔡焱译：《恐怖主义如何终结：恐怖活动的衰退与消亡》，金城出版社2017年版，第179—180页。因此，有学者认为，跨国有组织犯罪团体与恐怖组织的目标非常不同，不存在合作的可能性。但亦有反对观点认为，如果跨国有组织犯罪集团与恐怖组织（特别是经济）动机之间有交叉，它们之间是存在重合之处的。\\[美\\]斯科特·德克、戴维·普鲁兹主编，周振杰译：《帮伙手册》，法律出版社2019年版，第442页。换言之，二者虽有区别，但有合作共同实施犯罪的可能。（二）国内恐怖主义与国际恐怖主义根据是否具有跨国因素，将恐怖主义区分为国内恐怖主义与国际恐怖主义。后者是指恐怖主义的实施者、打击对象或者恐怖袭击的发生地至少有一项涉及两个及其以上的不同国家、地区，前者则不具备这样的跨国因素。例如“基地”组织制造的美国“9·11”恐怖事件属于典型的国际恐怖主义。需要重点说明的是，自从20世纪70年代以后，跨国恐怖主义已属常态。“国际性”日益成为现代恐怖主义的主要特征，国内恐怖主义与国际恐怖主义之间的界限越发模糊。“纯粹”的国内恐怖主义在今天已经变得极为稀少了。（三）普通恐怖主义与高新科技恐怖主义根据实施恐怖袭击的具体方式，可以区分为普通恐怖主义与高新科技恐怖主义。高新科技恐怖主义是与普通恐怖主义相对应的，以运用高新科学技术来制造恐怖以实现政治目标的一种类型，例如生物恐怖主义、化学恐怖主义、网络恐怖主义与核恐怖主义。传统观点认为，由于高新科技武器的生产、制造和使用都需要一定的人力、物力条件，因此只有具备一定实力的大型恐怖组织才能承担“此任”。例如，“基地”组织头目本·拉丹被曝曾尝试谋求制造核恐怖袭击。然而，当代科学技术的进步产生了“科技平民化”现象，越来越多的科学技术在掌握和运用上已经难以对主体的条件作更多要求了。因此，小型恐怖组织甚至个人也完全可能实施高新科技恐怖主义犯罪，例如“伊斯兰国”曾经利用网络向欧美地区散布制造“简易炸弹”的方法，鼓吹“独狼式”的自杀爆炸袭击。高新科技恐怖主义具体包括以下类型：1化学恐怖主义日本邪教奥姆真理教制造的1995年东京地铁沙林毒气事件是目前已知早实施化学恐怖袭击的案例。化学恐怖袭击的特点是伤害范围广、危害持续时间长、杀伤力极强。化学武器具有极高的致死率，采用化学方式实施恐怖袭击活动，平均每起可造成约1179人受伤，是采用其他方式实施恐怖袭击活动造成受伤人数的2倍。张小虎主编：《犯罪学》，中国人民大学出版社2013年版，第208页。2生物恐怖主义生物武器的制造难度低、成本极小，故而有“穷人的原子弹”之称。作为生物武器的基本原料的微生物或毒素物质，可以从全球约1500多个菌种库，数不清的科研单位中找到。加之生物武器所要求的生产设施与生产技术十分简单，这就便利了恐怖分子制造具有杀伤性的生物武器。3核恐怖主义据报道，冷战之后“基地”组织一直试图通过各种渠道获取制造核武器的原料。恐怖分子可能采取的核恐怖袭击方式包括：从拥有核武器的国家通过盗窃、抢劫等非法手段获取核武器并制造核爆炸；通过购买、走私、盗窃等方式获取核材料，制造简易核装置并加以引爆；攻击核动力厂与核设施，人为制造核泄漏事故；散布放射性材料，恐怖分子将非法获取的放射源与常规炸药混合制造“脏弹”，投放于人口密集地区，以制造伤害与恐怖。中国国际战略研究基金会主编：《应对恐怖主义：非国家行为体的核扩散与核安全》，社会科学文献出版社2012年版，第30—34页。在上述方式中，以非法手段获取核武器直接引爆的威力，但难度亦。拥有核武器的国家一般会对核武器采用极为严密的保护方式，恐怖组织与这些国家相比实力悬殊，所以难以通过非法渠道直接获取核武器。散布放射性材料难度相对较小，这是因为放射源相对容易获得。但这种恐怖袭击的威力不大，主要是利用公众缺乏核辐射知识而制造社会恐慌气氛。1995年车臣恐怖分子就曾在莫斯科某公园放置放射性物质，借此恐吓俄罗斯政府与社会。制作简易核装置与制造核泄漏是恐怖分子有可能选择的方案。特别是前者更值得关注。加之一些国家对核材料与核技术管理不严，冷战后全球又曾先后发生两次大型国际核走私浪潮，因此不能排除恐怖组织或恐怖分子以这种方式实施恐怖袭击的可能性。4网络恐怖主义网络恐怖主义包括两类，以网络作为工具实施恐怖主义与以网络作为目标实施恐怖主义。朱永彪、任彦：《国际网络恐怖主义研究》，中国社会科学出版社2014年版，第43—53页。以网络作为工具实施恐怖主义包括：实施网络恐怖心理战，网络恐怖主义分子通过网上媒体或自建网站，发布各种各样的恐怖信息和图片，散布虚假恐怖信息，制造恐怖氛围，给人的心里种下恐怖阴影，制造社会恐慌和混乱；进行恐怖思想宣传，恐怖分子利用网络和其他可以联网的信息系统来宣传、煽动并支持恐怖主义思想；组织恐怖活动，恐怖分子借助网络这个平台，在搜集资料、筹措经费、联络人员、购买装备、确定目标和展开行动等方面进行组织协调，确保恐怖行动成功实施；利用网络传授制毒、爆破、暗杀、劫持人质等犯罪方法。5无人机恐怖主义无人机恐怖主义即利用无人飞行器和其他未知系统附带简易爆炸装置对软目标和硬目标实施化学、生物或放射性的恐怖袭击，如几十架甚至上百架小型飞行器从美国空域袭击美国本土，这种隐蔽性强且代价低廉的混合袭击或集群袭击手段能够造成极大的社会恐惧。余潇枫主编：《非传统安全概论》（下卷），北京大学出版社2020年版，第127页。（四）传统恐怖主义与新型恐怖主义恐怖主义的本质已经在悄无声息中发生了巨大变化，造就了恐怖主义新旧时代的巨大差别。“后现代恐怖主义”“超级恐怖主义”“灾难性恐怖主义”是对新恐怖主义犯罪的好的描述。传统恐怖主义与新型恐怖主义的区别表现在以下几个方面：一是新型恐怖主义的动机多元化。传统型恐怖主义的动机主要是民族主义、无政府主义与极左思想，新型恐怖主义则出现了主张保护环境、保护动物、反堕胎的单一议题型恐怖主义。新型恐怖主义与宗教主义关联更加紧密，出现了民族、宗教混合型的恐怖主义。二是新型恐怖主义的活动范围更加广泛。传统型主要发生在一国或地区，新型恐怖主义则超越了国边境的地域限制，还出现了具有全球庞大恐怖网络的大型国际恐怖组织。三是行为更加致命。传统恐怖主义对打击目标有所限制，造成的死亡人数亦十分有限。新型恐怖主义则主张的恐怖效果与的死亡结果，恐怖袭击往往不加节制。为了增强恐怖效果，新型恐怖主义还注重高科技的使用，因而出现了网络恐怖主义、生物恐怖主义、化学恐怖主义、核恐怖主义等新类型。第二章恐怖主义全球
治理的“中国方案”2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其中指出，中国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，具体包括“坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断作出贡献的显著优势”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国政府网，2019年11月5日，http://wwwgovcn/xinwen/2019-11/05/content_5449023htm。当今世界正经历百年未有之大变局，中国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国政府网，2019年11月5日，http://wwwgovcn/xinwen/2019-11/05/content_5449023htm。中国提出积极参与全球治理活动，促进全球治理体系的变革与建设，既是为了坚定不移维护国家主权、安全、发展利益，也是为了坚定不移维护世界和平、促进共同发展，体现了中国的大国担当与责任意识。和平和发展的时代主旋律虽然强劲，但国际社会依旧很不太平，特别是以恐怖主义为首的非传统安全挑战构成了对人类社会安宁、和谐的严峻考验。彻底根除国际恐怖主义，需要国际社会通力合作，亟需凝聚反恐共识。恐怖主义全球治理是指，为解决国际恐怖主义带来的全球性挑战并从总体上改善人类安全环境，国家与非国家行为体凭借正式或非正式制度展开的以国际反恐合作为主要内容的实践活动。当前国际恐怖主义发展情势险峻，国际反恐道路障碍重重，国际反恐合作效果不彰，根本原因在于旧的恐怖主义全球治理体制难以适应现实需要，新的恐怖主义全球治理共识尚未达成。“中国是恐怖主义的受害者，身处国际反恐斗争前沿。”习近平：《在德国汉堡出席二十国集团峰会领导人座谈会时的讲话》，《人民日报》2017年7月8日第1版。在治理恐怖主义方面，中国取得了显著且良好的成效，总结了大量有益的反恐经验。中国愿意积极投身国际反恐合作，同世界分享中国智慧，为世界提供中国力量，与各国一道共同为世界撑起安全伞。 第二章恐怖主义全球治理的“中国方案” 上海合作组织框架内的反恐怖国际合作研究 一、恐怖主义全球治理“中国方案”的基本构成（一）共同反恐共同反恐提出了恐怖主义全球治理的基本准则，包括安全成果各国共享、平等参与国际反恐事务和尊重各国核心利益等。，安全成果各国共享原则指明了恐怖主义全球治理的终极目标，即通过国际反恐合作，建构安全命运共同体。人类安全理念经历了“族群”安全—传统安全—非传统安全。全球化下各国已结成一荣俱荣、一损俱损的关联体，既无法脱离世界安全来获得自身安全，也不可能通过别国不安全实现自我安全。安全成果各国共享原则既反对建立在牺牲别国安全基础上的安全观，亦反对反恐取得阶段性胜利时的哄抢、独占反恐胜利果实行为，前者有违国际正义观、道德观，后者抹杀了其他反恐力量的贡献，均有碍于安全命运共同体的构建。第二，平等参与国际反恐事务原则提出了恐怖主义全球治理的总体要求，即各国均负有平等参与国际反恐事务的权利与责任。面对全球化的国际恐怖主义，各国均难以置身事外。恐怖主义国际化早已有之，“9·11”事件是分水岭，促使界分国际与国内恐怖的传统学说失去意义。国际恐怖主义的新特点为“弥散化”和“网络化”，恐怖组织一旦失败即“化整为零”，“形”散而“神”不散，结成以主义为链接纽带的“中心（核心领导层）—外围（分支机构、外国恐怖战斗人员和‘独狼’）”覆盖全球的恐怖网络，并犹如一股“浊水”，不断涌向安全防范“低地”，“风险洼地效应”令世界任何角落都难谓永远净土。总之，基于恐怖主义“全民公敌”特性，各国均有权利且有责任参与恐怖主义全球治理，坚决反对大国利用反恐契机垄断地区安全事务行径。另外，各国应尊奉正确义利观合理履行反恐义务。大国具备更多反恐资源、手段和能力，理应肩负更全面的反恐责任，既要保护本土安全，又要主动推进国际反恐合作，做好国际反恐“旗手”；其他国家在维护本国安全前提下亦应积极参与国际反恐合作，发展中国家首先应加强内部社会治理，避免成为滋生恐怖主义的土壤。第三，尊重各国核心利益原则是恐怖主义全球治理的前提。首先，该原则倡导文明包容和文明宽容。文明的多样性与各国的差异性是既成事实，应抛弃冷战思维和意识形态划线的“有色眼镜”，将多样性与差异性转化为促进恐怖主义全球治理的活力和动力。恐怖主义在不同文明间划定“断层线”，意在“挑拨离间”，谋求“文明的冲突”。唯有包容宽容理念，方能在思想上触动恐怖势力的理论根基，将恐怖主义同某一民族、宗教或文化挂钩的做法则正中恐怖主义下怀。其次，该原则要求全球治理必须遵守国际关系基本准则。近年来恐怖主义全球治理步履维艰的一个主要原因是许多国家对“主权让渡”问题忧虑重重。让渡司法管辖区、领空或者领土使用权等部分主权是参与反恐合作的代价，然而诸多国家亦担心外部势力趁机介入、干涉本国内政，侵犯本国主权或者领土完整，进而导致部分合作流于形式，难以见效。潘光：《2018年，全球反恐面临哪些新挑战》，《解放日报》2018年1月8日第4版。这种担心既有事实证据（一些国家在未征得他国同意情况下跨境追捕、打击恐怖分子），亦有学说理由（一些学者主张“全球化的民族国家终结论”），但是问题的本质源于旧的全球治理制度。现今国际社会普遍接受的事实，即由于新兴市场国家和发展中国家的快速发展，国际力量对比发生深刻变化，由此推动了全球治理体制的变革，国际关系民主化日益成为各国共识，必然要求各国在国际规则面前一律平等，遵守尊重主权、独立和领土完整、互不干涉内政等国际关系基本准则。因此，新的恐怖主义全球治理方案要求各国参与国际反恐合作以恪守国际关系基本准则和其他国际规则为前提，唯有在尊重各国核心利益的前提下，恐怖主义全球治理方能顺利进行。（二）综合反恐综合反恐对恐怖主义全球治理方式作了综合、全面、创新与法治四项要求。，综合反恐是指在通盘考虑恐怖主义问题的历史经纬和现实状况的前提下，多管齐下、综合施策，协调推进安全治理活动。首先，恐怖主义成因复杂性要求综合反恐。总体恐怖主义是国际因素与国内因素、历史因素与现实因素综合作用的产物。例如，导致当前非洲恐怖主义猖獗的外部因素包括阿拉伯世界的动荡不安和“圣战”分子大规模回流，内部因素包括部分非洲国家的经济模式单一、社会发展缓慢、民生问题突出、宗教隔阂严重、国家治理能力孱弱以及反恐维安能力匮乏等。方宸：《非洲反恐出路何在》，《解放军报》2019年8月28日第11版。又如，“圣战”意识形态既承袭了哈桑·班纳、毛杜迪和库特卜等人的激进观点，也“汲取”了“伊斯兰国”头目巴格达迪的“哈里发国”思想。具体恐怖主义既是社会结构下诸矛盾尖锐化的产物，亦是个人与社会互动的表征。在宏观角度，恐怖主义的滋生、蔓延受到经济发展、地缘政治、宗教文化等多重因素影响，联动性显著。在微观角度，年龄、性别等生理因素与认识、情感、意志等心理因素对特定恐怖分子特征的形成有重要影响。其次，综合反恐主张从国际层面、国家层面、社会层面和个人层面推进反恐政策，反对单纯依赖某种措施的片面反恐。美式反恐一贯迷信武力，从小布什的全面战争模式到奥巴马、特朗普的有限介入模式，都能彻底根除中东地区恐怖主义，以致“越反越恐”。2019年10月27日，特朗普虽高调宣称巴格达迪死于美军突袭，但既难以削弱国际恐怖主义整体实力，也无法掩饰国际反恐陷入的艰难处境。因而，坚持综合反恐，在国际层面，要改革现有的不公平、不合理的国际政治、经济秩序；在国家层面，应依据恐怖主义的影响因素在政治、社会、军事、法律、经济、文化等方面进行全面应对；在社会层面，宜坚持综合治理观念，既严厉打击恐怖主义，又着力改善社会土壤，完备规则机制，拓宽纾解紧张渠道；在个人层面，要推行一般预防和特殊预防的双重防范体系。第二，全面反恐要求既着力解决当前突出的恐怖主义问题，又统筹谋划如何应对各类潜在的恐怖主义威胁，做到打击与防范并重。首先，要保持对一切形式恐怖主义的高压严打。一是打击各类恐怖主义。恐怖主义分为宗教型、民族型、无政府主义型、极左型、极右型与单一议题型。宗教型与宗教—民族混合型恐怖主义是国际社会主要敌人，但不同地区、各个国家面临的具体恐怖威胁各异。打击各类恐怖主义，有利于巩固国际反恐阵营，从根本上遏制恐怖主义。二是打击恐怖主义与普通刑事犯罪并重。一方面，国际恐怖组织可能与跨国犯罪集团存在相互利用、相互庇护的联系。另一方面，恐怖主义犯罪同普通刑事犯罪间存在相互影响、相互促进关系，例如恐怖袭击会导致仇恨犯罪大幅增加，教唆、煽动型仇恨犯罪可能引发恐怖主义犯罪。三是坚决反对“双重标准”。全球无法形成恐怖主义的统一定义，各国具体认定有时大相径庭，导致恐怖主义难以彻底根除。坚持反对一切形式的恐怖主义，必须坚决摒弃“双重标准”。其次，反恐宜“防范至上”。一是通过早期化刑事处罚使恐怖分子不敢为。恐怖主义旨在造成严重危害结果以危害政府的权威性与影响国民的信心。\\[英\\]保罗·吉尔伯特著，王易等译：《新恐怖与新战争》，中国人民大学出版社2010年版，第103页。现代各国涉恐刑事立法一反古典立场，彰显预防主义倾向，通过涉恐犯罪预备犯、未遂犯的构成要件类型化，将处罚界限提前至具体危险甚至抽象危险范畴，以“打早打小”。二是通过遏制主义使恐怖分子不愿为。彻底消灭恐怖主义必断其思想之“根”。有别于反恐战争模式，打击暴力主义预防策略具有“柔性”反恐特质，涵盖面向不特定对象的构筑思想“防火墙”、提升个人“免疫力”的一般预防措施和针对特定目标的解除个人“精神枷锁”、重塑公民法忠诚感以及帮助再融入的特殊预防措施。三是通过消除犯罪条件使恐怖分子不能为。包括切断恐怖主义资金“血脉”，同恐怖主义争夺舆论“高地”等消除恐怖主义生存、发展条件的措施；截断线上、线下的传播渠道，严密监管互联网“第五空间”，关闭“诱良为恐”自媒体账号等消除恐怖主义宣扬、煽动、招募条件的措施；完备一般基础防范设施，并根据恐怖活动规律和特点，针对特定时间、特定场所和特定对象的特别防范设施等消除具体恐怖活动实施条件的措施等。第三，创新反恐要求从创新中寻找解决新问题的对策。首先，体系创新是根本。当前恐怖主义全球治理体系仍存在不公平、不合理与效率低等问题。不公平表现为大国垄断地区安全事务，推行霸权政策，为维护本国“安全”不惜损害别国利益或者实行“双重标准”，庇护、支持别国“三股势力”；不合理表现为目前恐怖主义全球治理重视国家间的军事合作、治标措施合作和区域或双边合作，轻视国家间的制度合作、治本措施合作与全球合作；效率低表现为国家间政治互信不足、安全共识匮乏，国家冲突抵牾不断严重干扰国际反恐合作。因此，以总体国家安全观为指导的恐怖主义全球治理体系改革完善势在必行。其次，主体创新是动力。既要推动各国政府、国际组织及专门力量发挥积极作用，还要鼓励民间社会共同参与。一方面，各国政府和国际组织承担了治理的主体责任。作为打击和防范的主要机构，政府肩负着国内与国际反恐的主要职责，而区域性和全球性国际组织承担着引导反恐共识，维护反恐阵营，制定反恐规则、制度和协调具体反恐行动的重任。另一方面，非政府组织、跨国公司、民间社会要扮演好积极参加者的角色，从而形成反恐维安的合力。创新反恐要求打破固有思维模式，树立全民反恐、全球反恐观念，以社会治理和非国家行为体治理，弥补国家治理和国家行为体治理的不足。后，手段创新是保障，即运用先进理念、科学态度、专业方法和精细标准提高反恐效能。先进的反恐理念是指人类命运共同体观念和总体国家安全观，这些观念能够对恐怖主义全球治理产生强大指导作用；科学的反恐态度要以科学技术“武装”反恐力量，应对生物、化学、核材料和无人机等恐怖袭击；专业的反恐方法要求专门机构、专门人员完成反恐工作，同时还需要专门的研究机构提供智力支持，进一步提升专业水平；精细的反恐标准要求创新反恐实体性和程序性规则，保障国际反恐合作，提高反恐效能。第四，法治反恐。法治是现代国际社会治理的基本手段，国际反恐合作应尊奉法治主义。首先，在国际反恐立法层面，坚持联合国的主导地位，以平衡反恐与保障人权为宗旨。作为建立国际规范与合作框架的有效平台，联合国在推进国际反恐法治方面贡献突出，包括：联合国系统国际反恐条约，如《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》《制止恐怖主义爆炸的国际公约》《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》和《制止核恐怖行为国际公约》等；联合国大会宣言或决议，如《消除国际恐怖主义措施宣言》《在打击恐怖主义的同时保护人权和基本自由》和《联合国全球反恐战略》等；联合国安理会预防和打击恐怖主义的有关决议，如第1267（1999）号决议“谴责塔利班庇护恐怖分子和制裁措施”、第1269（1999）号决议“加强国际合作，打击一切形式恐怖主义”和第1377（2001）号决议“全球努力打击恐怖主义的宣言”等。总之，无论是联合国主导制定的国际反恐公约，还是由联合国大会或安理会发布的宣言、决议都是各会员国参与国际反恐事务必须遵循的法律依据。其次，在国际反恐的执法层面，应坚持法律面前人人平等原则与严格执法原则。“法律的生命在于付诸实施。”习近平：《论坚持推动构建人类命运共同体》，中央文献出版社2018年版，第417页。维护国际反恐法治权威，依法行使权利，善意履行义务，是各国无可推卸的责任；确保国际反恐法律平等统一实施，反对法律适用双重标准，是各国责无旁贷的义务。当前国际反恐执法合作的法律依据包括：国际反恐公约，如《制止恐怖主义爆炸的国际公约》《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》和《制止核恐怖行为国际公约》等；区域反恐公约，如《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》《欧洲制止恐怖主义公约》《南亚区域合作联盟关于制止恐怖主义的区域性公约》和《打击恐怖主义、分裂主义和主义上海公约》等；双边反恐条约，如中国分别于2002年同吉尔吉斯斯坦、2003年同塔吉克斯坦、2005年同巴基斯坦签订的关于打击“三股势力”的合作协定等。当具体反恐合作缺乏相应国际法律支撑，合作双方亦可根据实际需要，遵循“平等互惠原则”就特定反恐议题开展国际合作。国际反恐执法合作的具体内容包括对恐怖活动犯罪的刑事司法协助，引渡和被判刑人移管，反恐政策对话，情报信息交流，国际资金监管合作，反恐人才培养，反恐经验交流等。（三）合作反恐国际反恐合作是恐怖主义全球治理的主要实现形式，合作反恐为推进国际反恐合作提出了对话合作和发展合作。，对话合作反恐主张以对话促合作，即通过各方的坦诚深入对话，增进彼此战略互信，减少相互猜疑，求同化异、和睦相处，提升国际合作效能。首先，反恐对话是国际反恐合作的重要组成部分。其一，联合国高度重视反恐对话的作用，2018年《联合国全球反恐战略审查》中多次强调鼓励、支持反恐对话合作，鼓励包括联合国同各会员国、区域和次区域组织之间的对话，如“欢迎联合国教育、科学及文化组织会会员国接触，以落实通过教育防止助长恐怖主义的暴力主义的各种战略”；不同国家、不同地区和不同文明实体之间的对话，如“需要加强会员国执法实体和金融情报单位的反恐官员间的对话与协调”，“鼓励会员国考虑如何更好地开展合作，以交流信息，互相协助”；联合国、会员国同民间社会之间的对话，如“鼓励包括非政府组织在内的民间社会酌情参与加强《战略》执行工作的各种努力，包括为此与会员国和联合国系统互动”，“鼓励会员国酌情与相关的地方社区和非政府行为体接触，以制定有针对性的战略”；会员国、联合国实体、区域和次区域组织和相关行为体同特定人群之间的对话，如“鼓励会员国、联合国实体、区域和次区域组织和相关行为体考虑建立机制，让青年参与促进和平文化、容忍、文化间和宗教间对话，并酌情提高对尊重人的尊严、多元化和多样性的认识”。《联合国全球反恐战略审查》，联合国官网，2018年6月26日，https://www.un.org/zh/documents/view_docasp?symbol=A/RES/72/284。其二，区域性国际组织视对话为促进合作的重要手段。如《上海合作组织宪章》第二十二条规定了解决争议的方式是“磋商和协商”。刘晓红、倪正茂主编：《上海合作组织重要法律文件选编：2001—2017》，法律出版社2019年版，第4—10页。《东南亚国家联盟反对恐怖主义公约》第六条合作领域中规定：“增强公众反恐意识和参与度，并促进宗教信仰内部和外部的对话以及不同文明间的对话。”段洁龙、徐宏主编：《国际反恐法律文件汇编》，中国民主法制出版社2016年版，第460页。《南亚区域合作联盟关于制止恐怖主义的区域性公约》第八条亦有类似规定。段洁龙、徐宏主编：《国际反恐法律文件汇编》，中国民主法制出版社2016年版，第466页。其三，反恐对话甚至是许多国家的法定职责。如塔吉克斯坦1999年《反恐怖主义法》第九条规定：“塔吉克斯坦外交部通过与外国谈判，以及塔吉克斯坦政府立法确定的其他形式，调查、预防和制止国际恐怖活动。”赵秉志等编译：《外国反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第396页。根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第六十九条的规定，国务院有关部门根据国务院授权，可以代表中国政府同外国政府和有关国际组织进行“反恐怖主义政策对话”。其次，反恐对话旨在促进国际反恐合作。其一，反恐对话有利于增进对话双方的战略互信，减少相互猜疑，提升合作效能。以国家参与的反恐对话为例，分为国家与国家间、国家与国际组织间以及国家与其他非国家行为体间的对话。国家之间的反恐对话有助于双方建立正式的国际合作关系，或者改善双方的国际合作关系，前者如2016年9月27日中国和印度在北京举行了首次中印安全对话，为双方日后具体反恐合作奠定了基础；后者如中美双方分别在2009年、2014年和2016年举行了不同级别的反恐磋商。国家和国际组织间的对话能够促进双方的反恐合作、提升反恐能力，如中国与阿盟、非盟、东盟、南盟等区域性国际组织之间的反恐对话。国际组织应积极推动与国家的反恐对话。另外，国家还可积极开展民间外交，向海外广泛宣传本国的反恐政策、制度和立场，争取其他国家民间社会的理解和支持。国家同跨国公司进行对话合作，有助于保护国家的海外利益。其二，反恐对话有利于以和平方式化解分歧、争端，巩固统一阵线。“沟通协商是化解分歧的有效之策，政治谈判是解决冲突的根本之道。”习近平：《论坚持推动构建人类命运共同体》，中央文献出版社2018年版，第417页。例如，双方对恐怖主义的具体认定发生分歧时，就需要坦诚深入地沟通、耐心细致地协商，采用政治谈判的和平方式来化解。其三，反恐对话有利于达成反恐共识，协调反恐行动，形成反恐合力。一般而言，反恐对话的政策性较强，内容主要涉及反恐合作的宏观性、全局性、长远性、战略性的重大政策议题，旨在以协商谈判促使双方就重大问题达成倾向性框架协议，这也是《中华人民共和国反恐怖主义法》将反恐怖主义政策对话的主体限定为国务院有关部门的原因。当然，反恐对话亦可就具体反恐议题进行协商、沟通。第二，发展合作反恐强调从培育合作意识和促进合作实践两方面入手发展国际反恐合作。首先，培育反恐合作意识应立足于共同安全利益，并倡导正确的反恐合作理念，摒弃有害、错误的反恐认知。首先，共同安全利益是各国合作的动力，反恐合作意识的培育首先以寻求各国的共同安全利益为切入点。共同安全利益的形成主要受制于两方面因素，即全球化下各国家和人民的交流互动而主动产生的共同安全利益，以及由于国际恐怖主义的本质与活动特点而被动发生的共同安全需求。一方面，全球化下各国人民交流互动频繁，一国之内的恐怖袭击极有可能危及其他国家、人民的安全，同时世界各国密切联系、相互合作中也会产生共同安全隐患。前者如2019年斯里兰卡连环爆炸案造成了30余名外国游客受难，后者如中国在“一带一路”倡议中必然产生同合作国间的共同安全需要。另一方面，现代国际恐怖主义的二元对立本质决定了其与国际社会绝无妥协可能，现代国际恐怖主义全球化特征使得任何国家均无法置身事外、独善其身。因此，共同安全利益促使恐怖主义全球治理成为共同需要，任何怀抱侥幸心理者必将自食恶果。当然，培育反恐合作意识还应循序渐进，在共同安全利益的基础上，从低敏感领域入手，由简入难、由简入繁，不断扩展各个领域的反恐合作。其次，积极培育反恐合作意识，既要倡导人类命运共同体意识和反恐基本理念，又要反对以武力或武力威胁为解决争端方式的错误观念。正确看待全球化带来的消极影响，正视层出不穷、日益增多的共同挑战和共同风险，正确处理全球化产生的共同安全问题，坚持风雨同舟、精诚合作。坚持反恐合作基本理念，就是要在总体国家安全观的引导下恪守安全成果各国共享、各国平等参与国际反恐事务以及尊重各国核心利益等基本原则。摒弃错误的反恐观念，诸如动辄使用武力或以武力相威胁，为一己之私挑起事端、激化矛盾，以邻为壑、损人利己，或者奉行安全观、反恐工具主义、反恐利己主义和霸权主义等。后，促进反恐合作实践要逐步扩大反恐合作领域、创新反恐合作形式。扩大反恐合作领域，包括扩大合作主体范围与合作内容范畴。前者是指鼓励国家超越传统合作思维模式，加强同不同地区、不同国家的反恐合作，以及坚持联合国主导下的全球反恐合作。后者是指立足于国际刑事司法协作，并不断扩展至反恐经验交流、反恐情报信息分享、反恐线索核查、反恐执法合作、反恐人才联合培养等多重领域。创新反恐合作形式，包括提高联合国主导的全球反恐合作效能，拓展国家同国际组织、跨国公司、民间社会等非国家行为体的合作方式以及增强在网络、大数据情报、人工智能等新兴领域的合作。（四）可持续反恐可持续反恐主张安全与发展并重，治标与治本兼顾，以实现持久安全。，安全是发展的条件，打击恐怖主义为治本之策提供保障。国际社会合力打击恐怖主义需要注意以下问题。首先，打击恐怖主义必须遵守国际法治。“失败国家说”将“失败国家”视为恐怖主义的温床。动荡是恐怖之源，国际恐怖主义的生成固然可能利用地区动荡、秩序混乱和政府管理不善等社会因素。但“失败国家说”容易使人忽略“失败国家”的产生原因。21世纪以来，伊拉克之所以……
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