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| 編輯推薦： |
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详细分析了中国区域发展的轨迹与趋势，以及财政权力、行政权力、公共服务供给与区域协调发展之间的关系。
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| 內容簡介： |
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近年来，随着区域发展问题的复杂化，权力下放成为世界各国解决区域治理问题的重要手段。本书是一部探讨府际权力分配与区域协调发展之间关系的论著。作者从财政权力分配、行政权力分配和公共服务供给三个角度，运用历史分析、制度分析、数据分析等方法，对中国权力分配与区域均衡发展之间的关系进行了系统探究。财政权力、行政权力和公共服务权力的下放会对区域发展产生重要影响，因此要对其进行规制和引导。
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| 關於作者： |
总主编王明进，民盟盟员，法学（政治学）博士，教授。现为北京外国语大学国际关系学院院学术委员会主席，《国际论坛》副主编。
作者李猛，中国社会科学院政治学博士，日本东北大学公共政策博士，现为北京外国语大学国际关系学院讲师，主要从事民主理论与实践、治理理论与实践、区域治理等方面的研究。发表了论文20余篇，出版了《新中国选举制度发展历程》等学术专著，主持民政部、全国老龄办等部委的多项课题研究。
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| 目錄：
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第一章 导 论
第一节 区域协调发展的重要意义
第二节 由“中央主导”到“权力下放”
第三节 “权力下放”的概念及其测量指标
第四节 权力分配与区域协调发展的内在关系
第五节 本书内容与创新点
第二章 中国区域发展的轨迹与趋势
第一节 改革开放前的区域发展状况
第二节 改革开放初期的区域发展状况
第三节 改革开放发展时期的区域发展状况
第四节 改革开放深化时期的区域发展状况
第三章 财政权力分配与区域协调发展
第一节 改革开放前的财政权力分配
第二节 区域非均衡发展战略下的财政权力分配
第三节 “分税制”改革后的财政权力分配
第四节 对财政权力分配问题的探索与反思
第四章 行政权力分配与区域协调发展
第一节 政府规模与区域协调发展
第二节 政府结构与区域协调发展
第三节 政府激励机制与区域协调发展
第四节 对行政权力分配的探索与反思
第五章 公共服务供给与区域协调发展
第一节 中国公共服务供给模式的变化
第二节 区域协调发展战略下的公共服务供给
第三节 对公共服务供给的探索与反思
第六章 结论
第一节 研究结论
第二节 对策与建议
第三节 研究展望
参考文献
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| 內容試閱：
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对大国而言，区域协调发展不仅是经济问题，而且是事关国家安全与社会稳定的政治问题。随着工业化导致的经济活动高度集聚以及全球化的不断发展，资源在全球范围内快速流动，区域因此成为现代经济发展的主要空间。大都市和新型工业化地区因为资源的集聚和财富的集中而充满活力，而老工业区和落后的农业地区则因为经济模式的“失灵”而变得越来越落后。世界范围内的区域经济“极化”发展以及社会的两极分化成为普遍现象，并进一步导致了区域冲突的加剧、民族矛盾的升级以及民粹主义的崛起。在这种背景下，面对日益严重的区域非均衡发展及其相伴而生的政治和社会问题，主权国家在很大程度上面临“发展与平衡不可兼得”这一状况，即一个国家无法同时实现经济的高速发展和区域的平衡发展。近几十年来，区域经济理论也在新古典增长趋同理论和凯恩斯主义之间摇摆。各国的区域政策和治理实践也呈现出“全面失败”的图景，几乎没有一个国家可以同时实现经济的高速增长和区域差距的实质性缩小。政府所有的治理工具已经“失灵”，自由放任的古典区域发展理论开始复兴，中央权力下放给了地方，以便减少因政府干预而导致的资源错配现象。“在集聚中走向平衡”成为打破“发展与平衡不可兼得”这一悖论的重要路径。
纵观全球，区域政策从中央集权式的全面干预发展到权力下放式的自由放任，除了客观上的经济放缓、财政转型等因素，很大一部分原因在于很多国家因为区域治理政策的“失灵”，不得不放弃区域协调发展的相关政策。而这种由“尽力而行”到“自由放任”的政策转变，使很多国家的区域内部矛盾更加激烈，如：美国加州与中西部其他州的分歧，西班牙加泰罗尼亚地区的独立倾向问题，比利时的南北对立问题，苏格兰的独立公投等。
表面上看，中国的区域政策与西方国家的区域政策几乎是同步推进的，两者都经历了由区域均衡发展向区域非均衡发展转变这一过程，也经历了在权力集中和权力下放之间摇摆的阶段，但中国积极应对区域问题，主动推进区域治理工具的迭代和创新，为区域非均衡发展向区域协调发展的转变以及共同富裕奠定了坚实的基础。在不断探索的过程中，中国积累了许多宝贵的经验，也有许多血的教训。
此外，中国的区域治理模式保持了一定的灵活性和自主性。在改革开放之前，中国并没有完全接受苏联的区域发展模式，而是尝试将权力下放给地方政府。这种做法在一定时期内导致了“一管就死，一放就乱”的现象，却提高了地方政府的经济发展能力和社会管理能力。改革开放后，中国也没有迷信权力下放思想，而是以“分税制”为契机，不断提升中央政府的宏观调控能力。从这个角度看，新中国成立以来的区域协调发展，就是通过中央和地方之间权力的不断调整，找到发挥中央和地方两个积极性的“平衡点”，从而实现整体上的协调与平衡。
本书属于“区域发展与城市治理研究”系列，旨在探讨府际权力分配与区域协调发展的最佳方略。首先，本书从财政权力分配、行政权力分配以及公共服务供给三个角度出发，对中央与地方权力分配模式进行了动态分析。随后，本书对中国权力分配与区域协调发展之间的关系进行了深度探究，为构建基于“中国经验”的央地关系理论和区域发展理论做出贡献。
本书得到北京外国语大学的“双一流”学术出版专项资助。北京外国语大学围绕国家重大发展问题和全球治理问题，为青年教师的学术研究提供了从资金到平台的全方位支持。本书在编写过程中还得到了中国社会科学院杨海蛟教授的悉心指导，他的宝贵意见使本书的相关理论和数据更加完善。限于研究能力，书中难免存在错漏之处，欢迎广大读者朋友批评、指正。
李猛
2023年6月于北京外国语大学国际关系学院
第一章 导 论
第二节 由“中央主导”到“权力下放”
从历史角度看，为了解决区域非均衡的问题，一些国家主要采取了以下三种模式。
一、以重新布局生产力为目标的中央政府全面干预模式
二战后，西方国家普遍经历了十余年的经济高速发展、财政高度扩张以及失业率大幅降低的“黄金发展时期”。然而，西方国家普遍出现生产要素高度集聚、旧工业基地衰落、城乡差距不断扩大等问题，进一步扩大了长期存在的区域非均衡发展格局。在上述背景下，受到凯恩斯主义的影响，西方国家普遍将区域协调发展作为经济发展的主要目标，并通过中央政府主导的大规模区域开发、财政转移支付以及增加基础设施建设投资等手段来规划和塑造国家的整体空间格局。例如，1945年英国工党政府根据
《经济政策白皮书》制定了以“工业布局法”为代表的一系列区域发展政策。英国政府明确规定，区域发展的目标是：减少某些地区长期存在的发展迟滞问题，实现工业布局合理化，保障国防安全等。 美国继续延续了二战之前对落后地区进行开发的政策以及相对成熟的“田纳西河流域管理局模式”。除了继续通过财政转移支付等手段来扶持以南部为主的落后地区的发展，联邦政府还成立了“南部地区全国计划小组委员会”，协调和推动该地区经济的发展。欧洲共同体（以下简称“欧共体”）的三个基础条约之一的《罗马条约》中也明确提出，“要通过减少不同地区之间的差异以及不发达地区的落后状况来强化其经济联合，保障其协调发展”，并进一步确定了优先扶持的地区。从具体的制度模式看，此时大部分国家都在中央政府设立了负责区域经济开发的协调或执行机构，如上文提及的美国“南部地区全国计划小组委员会”。有一些国家也在中央设立了不负担具体任务的检查和综合协调机构。
总体上看，这一时期大多数国家都试图通过中央政府主导的方式来实现生产力的重新布局，“合理布局，发展生产，尽可能均衡地配置生产力；加速国内落后地区的经济和文化的发展，使国内所有地区的经济发展水平逐步接近”。这种方式的优势在于：在短时间内通过集聚大量的人力、物力和财力，可以实现区域间的相对均衡发展以及对落后地区的开发。其缺点在于：忽略了市场规律的作用和经济效益，过于主观的规划可能会降低生产效率，长期阻碍生产力的发展。
二、以实现福利平等为目标的中央政府重点干预模式
因为全面布局生产力属于“效率低，成本高”的做法，所以区域协调的目标演变成了在全国范围内建立统一标准的福利制度。通过建立均等化的公共福利体系来弥补不同区域的经济发展差距和社会福利差距，并以“平等”为理念唤起民众对国家的认同，即“政府对社会保障的承诺加强了西方民主政体的合法性”。一般认为，福利国家与集权化的政策体系紧密联系。中央政府主导福利政策，保证福利产品的均等分配，地方政府则处于服从和从属地位。实际上，地方政府也有相当大的法定自治权力以及较强的行政能力，只是地方政府的行为受到中央政府的严格监督和审查。福利国家的区域协调发展模式主要依赖于其经济政策的制定与执行能力以及社会分配的调节能力。由于福利人口增多、福利供给成本上升、经济增长放缓以及福利供给结构不合理等因素的存在，“福利国家的危机远远不只是财政上的危机，更是结构上的危机，甚至是合理性与公平性的危机”。面对沉重的福利负担，很多国家认为，福利均衡分配的重点是保障就业。
20世纪60年代末至80年代初，受到连续性经济危机以及全球性产业结构转型的影响，西方国家出现了失业人口区域性集聚的现象，落后地区的人口失业率通常超出全国的平均水平。与此同时，西方国家普遍采取了缩紧的财政政策。在资金匮乏的背景下，各国将以实现福利平等为目标的政府干预战略转变成以减少失业率为主要任务的政府干预战略。与之前政府干预的措施不同，各国更加注意改善落后地区的企业竞争力、人力资本以及投资环境等，以此来吸引外部资本参与落后地区的开发，提升地方经济主体的竞争力，希望实现由“输血”向“造血”的转变，从而提升中央政府的干预效果。c 这一时期的典型国家是英国和美国。
20世纪70年代，在经济滞胀、财政失衡等背景下，英国政府对工业的控制大大放松，地方财政支出也急剧下降，“地方财政支出占国民收入的比例由20世纪70年代的0.5个百分点下降到20世纪80年代的0.25个百分点”。a 英国政府并非全面放弃对地方经济的干预，而是将干预目标由模糊的均衡发展转变为更加具体的就业政策。英国政府通过出台鼓励中小企业和本土企业发展的政策（如建立免税港、自由工业园区等），在减少政府干预成本的同时，着力解决当时社会最为突出的就业问题。在美国，为了应对落后地区不断恶化的失业问题，美国政府在1961 年颁布了《地区再开发法》，设立了地区再开发管理局这一机构，此后又相继颁布了《公共工程和经济开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法律法规，并设立了多个相应的区域开发委员会，在设立地区再开发管理局的基础上又设立了经济开发署。经济开发署是负责区域开发的主要机构，除了继续应用传统的区域开发干预手段，还十分注重运用信息资源整合、新型技术推广以及人力资源培训等更加灵活、多元的帮扶方式。
三、以提升区域竞争力为目标的权力下放和区域治理模式
一些理论认为，联邦主义模式是应对区域非均衡发展的最好方法。具体而言，地方政府拥有选举领袖、自行收税和自主支配财政等权利；地方政府主导地方经济发展和福利分配，中央政府主要履行基本的协调职能和再分配职能。联邦主义模式承认各个区域存在差距这一客观事实，并试图通过市场化的竞争机制以及“用脚投票”的机制来实现区域协调发展。与强调普遍性与平等性的福利国家模式相反，联邦主义模式更加强调差异与效率，认为公共物品应该通过分权的方式向社会提供。在联邦主义的框架内，财政联邦主义理论开始兴起。与强调地方政府全方位自治的联邦制不同，财政联邦主义只强调赋予地方自主的税收权力和财政支出权力，通过地方政府间的竞争来实现资源的优化配置和公共物品供给效率的提升，中央政府则负责通过财政转移支付等手段来纠正地方公共物品的供给差异。
20世纪80年代，财政联邦主义和权力下放理论开始流行起来。总体上看，这些政策中都暗含“市场机制并不能自动缩小区域差距”这一假设。如果政府不适时进行干预，引导生产要素合理流动，区域差距就会不断扩大。在这种判断的基础上，通过中央政府主导的公共投资引导生产要素向落后地区流动。这便成为二战结束后到20世纪80年代西方国家区域政策的主线。然而，大多数西方国家内部的地区差距并没有呈现出明显的缩小之势。政府“干预失灵”的部分原因在于：在经济增速放缓、财政资源匮乏、公共支出缩减的背景下，很多目标宏大的区域发展项目很难得到支持；自上而下的政策干预在实际运行过程中很难解决层出不穷的新问题。面对“市场失灵”与“政府失灵”的双重困境，一些学者开始探索新型的区域协调发展模式。各国普遍将区域协调发展的目标由“区域平等”调整为“区域竞争力的提升”；区域开发不仅关注对落后地区的帮扶，而且注重发达地区竞争力的更新；最重要的是，自上而下的政府干预模式开始转变为以权力下放为核心的区域创新模式。从实践角度看，以欧盟经验为主的“多层治理”以及以美、加两国为代表的“新区域主义”，成为区域治理的主要模式。虽然两者在理论和实践中都有着各自的侧重点，但它们都倡导权力下放，强调中央、地方、企业、第三部门和公众参与的重要作用。a 在新的区域发展模式的带动下，原本开始沉寂的区域议题和区域政策再次成为西方国家的重要政治议题。对于区域治理的效果，学界并没有形成共识，学者们往往依据不同国家的个案得出不同的结论。然而，一系列成功的案例还是使人们对以权力下放为重要特征的区域治理抱有极大的信心。
总之，二战以后，世界主要国家的区域发展政策大致经历了从中央政府主导的大规模的区域均衡发展计划，向以中央政府与地方政府分权、合作为特征的区域治理的转变。客观来讲，上述模式各有优劣，并在不同国家的区域治理实践中起到了一定的作用。然而，随着区域问题的复杂化，单向的自上而下或自下而上的区域治理模式难以解决复杂的区域发展问题。因此，协调中央政府与地方政府之间的权责关系成为解决区域问题的新思路。作为“中间道路”的权力下放（Decentralization），也开始进入学界和决策者的视野。
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